物权法中公共利益应如何界定

如题所述

　　近年来，由商业开发引发的强迁引发了大量的社会问题，成为人们诟病的对象。物权法第42条虽然规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。但仍然没有对何为公共利益做出明确的解释，这不能不说是物权法立法的最大缺憾。这也体现了对公共利益进行明确界定之难。本文结合城市建设的实践来探讨公共利益的明确界定问题。
　　一、 什么是公共利益。公共利益是指某一行政区域范围内公民的共同利益，即每个行政区域内的公民都能享受到的一种利益。包括公共基础设施，比如道路、公园、自来水、煤气等；民生工程，比如学校、医院、福利院、幼儿园等；公共环境，包括污水处理厂、环境检测站等；危险消除，比如在重大灾难救助时对公民财产的征用；国防行为，战争或重大军事演习期间对公民财产的征用等。公共利益关涉社会安全、稳定、发展。每名公民均可以从中获益。公共利益的表现为公共产品的地域性，地域性的范围包括全国、地区，但能称得上公共利益的最小单位应为乡镇一级，在社区及村的民众的共同利益不能称之为公共利益。
　　 如果商业开发按照一种纯市场规则来进行的话，那么就不会出现各种各样的因为征用而产生的激烈的矛盾冲突了。
　　问题是，现在商业开发一般都有政府招商引资背景，所以物权法颁布以前，为为商业开发扫清道路，地方政府均将商业开发视为公共利益。这种公共利益有多数人利益就是公共利益和落实政府规划就是公共利益的认识。
　　三、 公共利益的评估标准。
　　一是享受利益范围。即公共利益必须在某一个行政区域内有较多的人可以享受到的利益。如果只是个别人或部分人的利益则不能称之为公共利益。
　　二是社会对政府征收的认可度。基于公共利益对公民个人财产的征收必须能赢得行政区域内大部分民众的认可度。如果大部分人不发表度或对强制征收是否属于公共利益未置可否则不能考虑认定为公共利益。当征收与被征收的社会矛盾尖锐时，这种社会公众认可度的调查可以作为是否认定为公共利益的重要参考。
　　三是经济学评估。即对公民个人财产的征收成本与征收利益绝对值之比。要看这种征收在社会经济收益上是否明显会比财产由公民个人继续占有要大得多。
　　四是没有人能从中获取私利。对于公民个人财产的征收，不应有任何个人能从这种征收当中某取私利。如果个人从征收当中谋取私利，那么就悖离了基于公共利益之名强制征收公民个人财产的合理性。
　　五是需要有一种紧迫性。基于公共利益征收公民个人财产必须具有一种紧迫性。如果没有一种维护社会公众共同利益的紧迫性而去征收公民的个人财产的话，即没有合理性。
　　而商业开发则不同，体现以下几个特点：
　　一是主要目的是开发商获取利润。其动机是开发商为谋取私利，私得与公共利益根本靠不上边。
　　二是没有维护公共利益的紧迫性。如果公民的私有财产还没有成为维护公共利益的制约性因素，即不存在不征收就难以维护必须维护的非常紧迫的公共利益的情形，就不能以公共利益之名征收公民个人财产。
　　三是获得者只是部分人。比如商业中心建设、没有必要马上进行的城区改造、工商业项目建设对农村土地的征用。政府招商引资搞经济项目建设不能定义为公共利益。当然，有人会说开发商开发楼盘也是在解决不特定人群的住房问题呀！对此的反驳是：不特定人群的利益不能理解为公共利益，其涵盖性不够。为了部分人的私利去强制征收公民的私有财产，于法于理都显依据不足。另外，经商业开发后的设施虽然好于商业开发前的设施，给人以视觉上的美感，提升城市品味，但由于其实际受益者仍然只是部分人，所以不能以这个原因视其为公共利益。
　　四、 公共事业的商业化运作问题。
　　公共事业的商业化动作，即公共事业的社会化的一种形式。这种动作模式可极大的发挥经营主体的专业优势、资金优势，减少政府的管理负担，提高公共服务水平，而政府更多的起到监督管理作用。其主体仍然是政府基于公共管理的目的而进行，其维护的客体仍然是公共利益。
　　公共事业商业化体现为以下几个特征：
　　一是行为客体具有公共性。基于政府实施公共利益项目，只是在实际招作上由商业主体进行。比如政府进行旧城区改造，将改造项目交由商业开发主体进行操作。
　　二是通过商业化运作比政府运作更加有利。可以有效的减轻政府的资金压力，解决政府的专业劣势，降低政府的管理成本。
　　三是公共事业商业化主体的特殊要求。应具备较高等级的业务资质。
　　四是商业化运作主体谋取的不是市场交易的投机性利润，而是提供服务行为的利润。商业化建设项目既然基于公共利益基础，那么它的利润模式就应有别于纯粹的市场投资行为。比如，市场投资行为的利润以市场风险为基础，而商业化运作项目的利润只能是代政府管理经营而来的劳务利润。
　　公共事业的商业化运作模式介于公共利益与商业开发之间，其以公共利益为目标，但又不可避免的夹杂了商业利益在内。在现时生活中的强制征收与补偿问题最大的争议焦点就在这里，问题的实质不在于被征收者是否愿意让渡自己的财产而在于补偿的数额问题。
　　下面主要讨论商业化模式下必须进行的旧城区改造和城市化扩建征收农村土地公共利益认定及征收补偿问题，这也是我们在公共利益认定必须解决的最为紧迫的问题。
　　根据公共利益所具有的五项特征，必须进行的旧城区改造项目可以定义为维护公共利益，可以对公民的个人房产及土地使用权进行强制征收，但政府确定的征收地价应公平合理。运作主体不能从地价当中谋取利润；城市化扩建征用农村土地，亦可在一定限度内认定为公共利益，但从保护耕地的角度应特别严格把握，应将行政审批的层次提高到最高级别。
　　当用商业化模式来经营公共事业确需征用公民个人的房产和土地使用权时，必须建立起公平合理的地价模式：开发商利润=新开发出的房价—国家税款—开发商基建投入—地皮市场价—原有地上物价值。
　　从开发商利润公式中，我们可以得出，如若在此情况下强制征收，被拆迁人应得补偿收入为地皮市场价加上原有地上物价值，但征收补偿的最低价值不得低于按房照面积的新开发楼房价格。也就是说在旧城区改造中，政府可以强制征收公民个的房屋和土地使用权然后转移给开发商，但开发商绝不能从地价当中去谋取利益。地价利益和地上物利益应由被征收者获得，政府获得税款，开发商从开发的房屋中受益。这样也就平衡了各方利益，实现了公平，消除了矛盾，解决了问题。
　　五、 立法建议。
　　物权法虽然不能明确为维护公共利益可征收公民财产的各种情形，但也不能局限于“公共利益”四字，应当将公共利益的特征予以明确，便于在实践中予以掌握。特别是要提出明确的关于公共事业商业化运作的征收、补偿问题的具体解决办法。对此期望在今后物权法的修改或司法解释中予以明确。

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