美国联邦制的利与弊及具体表现

如题所述

"联邦政府与州政府事实上不过是人民的不同的代理人和
委托人，被赋予不同的权力，不同的职责。 "

— 詹姆斯·麦迪逊
《联邦主义者文集》第46篇(Federalist No.46)

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2000年的美国总统选举是美国历史上最势均力敌 — 也最令人困惑 — 的一次选举。在选民投票结束一个月以后，才最后确定共和党候选人乔治·W·布希(George W. Bush)当选美国第43届总统。在这一个月期间，在全世界的注视下，佛罗里达州的选票之争在地方法庭、州法庭和联邦法庭间几度上下，最后是美国最高法院的一项裁决导致定下结果。令许多外国观察人士不解的是，为什麼美国一个地方和另一个地方的投票标准会有如此大的差别，地方官员在全国选举中为什麼会扮演那麼重要的角色。

美国公民或许也对州与州选举程序上的差别之大感到意外；但是地方政府、州政府和联邦政府间的交叉互动却算不上罕见。美国的普通人几乎三天两头都会与三层政府的法律与行动打交道。区域划分、交通控制、卫生、教育管理、街道整修等数不清的服务，主要都是由得到州政府授权的地方政府进行的。州政府基本上控制著教育政策、刑事司法、商务和职业规章、公共卫生等一系列其它的重要领域。而国家政府的行动 — 从国防到外交，从经济与货币政策到社会福利改革 — 因其影响广泛，也成为全国各地新闻中的日常内容。

很少会有人意识到，无论是2000年总统选举这场大戏，还是不计其数的日常生活小剧目，它们的表演场地同是200多年前由美国《宪法》缔造人搭造的大舞台。作为生活在殖民地的人，美国的开国之父对遥远的大英帝国政府施加的权威感到不满，认为中央集权是对他们的权利和自由的威胁。因此，1787年在费城召开的宪法会议所面临的主要问题，就是如何在给予中央政府充份权力以保护国家利益的同时，限制中央政府的权力。将国家与州两级政府分权是当时解决这个问题的办法之一。这一分权系统，也就是联邦制，如今被广泛认为不仅是美国对政府理论的独特贡献，而且是美国立宪制的卓越之处。

联邦制的定义

联邦制是两个或多个分享权力的政府对同一地理区域及其人口行使权力的体制。迄今为止，一元化政府体制仍然是世界上最常见的政府形式。这一体制只有一个权力来源，即中央或国家政府。尽管在联邦制和一元化政府体制下，民主都可以发展壮大，但是这两种形式的政府体制具有重大和实质性的区别。例如，英国是一个一元化政府。英国的议会对英国国内发生的一切事情拥有最后决定权。即使议会将地方事务的权力下放，也仍就可以命令英国的任何城镇和县郡做议会认为应该做的事；只要议会愿意，议会甚至可以废除或改变任何城镇或县郡的界限。

在美国，情形很不一样。坐落在华盛顿哥伦比亚特区的国家政府的法律适用於任何生活在美国境内的人，但是美国五十个州的各州法律只适用於该州居民。根据美国《宪法》，国会无权废除一个州，也没有任何一个州可以僭越只有国家政府才可以行使的权力。事实上，在美国所实行的联邦制下，美国宪法是国家政府和州政府的权威所在。反过来，宪法也反映了美国人民的意愿，而人民的意愿是民主政体中的最高权力所在。

在一个联邦制国家，国家政府有明确的权利，对对外事务有完全的主权。但是，在国内事务上如何行使权力，是一个比较复杂的问题。根据宪法，美国政府在管理州际和对外贸易、造币、移民归化、维持陆军部队或者海军部队等事务上，拥有非其莫属的权力。美国联邦制保证每个州政府都是共和政府，从而保证没有任何州能够建立其它政体，比如说，君主制。在上述这些领域，国家利益显然超越各州利益，因而在这些领域的权力也相应地归属国家政府。国家政府还具有解决两州或多州争端、解决不同州公民之间争端的司法权。

但是，在国内政策的其它领域，国家政府和州政府可能会有平行或者重叠的利益与需要。在这些领域，州政府与国家政府也许会同时行使权力；在这些并存权力中，最主要的是徵税权。在《宪法》没有就国家政府权威做出规定的领域，州政府可以在不与国家政府可合法行使的权力相冲突的情况下采取行动。在一些影响公民日常生活的重大问题上，如教育、罪行与惩罚、健康与安全等，《宪法》没有做出直接的责任划分。根据美国开国前辈所依据的共和原则，特别是约翰·洛克的理论，人民应该拥有这些权力，通过不同的州宪法，人民将这些权力委托给州政府。

《宪法》缔造者认识到联邦与州这两级政府发生冲突的可能性，特别是在并行使用权力的领域，於是采纳了几种策略来避免这种情况的发生。首先，使美国《宪法》具有高於州宪法的地位，并得以通过联邦法庭贯彻之。《宪法》中的一个条款规定，如果国家政府行使的宪法权力与州政府的合法行动发生冲突，那麼国家的权力至上。《宪法》还明确禁止州政府行使某些授予国家政府的权力。《宪法》缔造者当时为了争取使《宪法》获得通过，同意支持旨在阻止国家干预个人自由权的《权利法案》，也就是《宪法》的前十个修正案。通过罗列州与州之间的相互义务，《宪法》为州与州的关系奠定了基本原则，并使得任何新加入联邦的州与最早组成联邦的州地位平等。最后一点是，通过给予各州在美国参议院、也就是国会上院，同等数量的议员席位，各州在国家政府得到平等代表。美国立国之父力图通过所有上述方式，减少联邦数层政府间的矛盾。

创建美国式联邦制所依据的是一个新的主权，或曰最高统治权，观念。在英国和欧洲的政治理论中，主权是一元的，不可分割的。但是，在1776年美国从英国独立以前存在的帝国危机中，殖民地人提出，虽然英国议会控制帝国的整体事务，但是在实际中，各殖民地的立法机构制订了自己的法律。不过，尽管如此，独立战争时期的早期美国政府仍然是按照主权不可分割的旧观念运作的。根据1783年的《邦联条例》(Articles of Confederation)，也就是美国的第一个宪法，每个州或每个前殖民地，具有至高无上的权力；各州之间仅仅通过一种 "友好同盟" 关系来处理国家问题。然而，这种邦联制政府在实践中不尽人意，甚至在一些人看来，是危险的。有些州不仅剥夺它们的一些公民的自由权，而且还常常在损害国家整体利益的情况下谋求自己的利益。对《邦联条例》的广泛不满导致1787年召开宪法会议，起草新宪法。

宪法会议产生的《宪法》以下列著名词语开宗明义："我们，合众国人民……"，从而显示出新国家的主权所在。这个由人民创立的《宪法》，既没有把主权交给国家，也没有把它交给州政府。曾经看来不合逻辑的政府套政府的模式，在新《宪法》下成为可能，因为国家和州政府的权力都是由拥有主权的人民授予。这一授权是以书面《宪法》的形式表达出来，给不同层次的政府划分出各自的角色。州与国家政府之所以可以对同一地域、同一人口同时行使权力，是因为它们的著重点不同：州著重於地方事务，国家著重於更广泛的问题。美国试验的政府形式是，让州与国家政府作为互不相关的独立实体并存，各自具有自己的权限范围；其道理在於，两级政府同是为了服务於民。

一个演化的典型

联邦制在美国运转得如何呢？对这个问题没有简单的答案。联邦制这种政府形式事实上一直是一个动态架构，这一特点非常适合美国社会本身的变化。在过去200年的历史中，美国联邦制下的权力划分在法律上和实践中都发生了多次变迁。美国《宪法》是一份很灵活的文件，旨在使国家能够适应情况的变化。在有些情况下，《宪法》修正案给予了国家和州政府有异於最初设想的权力；在另外一些情况下，法庭对这些权力又做出了不同的诠释。国家和州政府的权力平衡是否得当，是美国政治中一个不断引起辩论的问题。伍德罗·威尔逊总统((Woodrow Wilson,1913-1920年)的观察是，这个问题"无法由哪一代人的观点解决"。他说，社会与经济的变化、政治价值观的变化，美国在世界上的角色 — 所有这些都要求每一代人把联邦制当作 "一个新问题" 来对待。

即使粗略地看一下美国《宪法》就可以感觉到，在影响日常生活的事务上，国家政府只有很少的功能。在美国历史的最初一百年，情形一直是这样；影响公民生活的事务几乎都是由州政府决定。州政府规定所有的罪行与刑罚，建立合同法，制订公共卫生和安全规章，制订有关教育、福利和道德的法律标准。

尽管州政府在日常生活中非常重要，但是，在美国内战(1861-1865年)以前，人们辩论的最迫切的公共政策问题之一，仍然国家权力的范围。大多数人认为国家权力应该受到限制，但是，来自不同方面的压力不断把联邦制推到政治辩论的中心。对中央集权的畏惧而导致的美国独立战争的影响仍然很大，宪法会议和制宪辩论中所遗留下的模糊之处，也令人三思。《宪法》的语言很宽泛，没有就在权限分配给国家政府后，州政府是否保留剩余权力做出明确规定。使问题更加复杂的是，在实际中，当时的州政府很有能力圆满行使政府职能，而后来的情形是，有越来越的事务需要通过多州协调才能解决。

围绕奴隶制问题进行的美国内战，解决了联邦的性质以及联邦政府的最高权力问题。1868年通过的宪法《第十四条修正案》包含一些允许合法扩大国家权力的词句，但是，内战并没有解决围绕国家和州政府之间权限分配的所有问题。不过，这一辩论的历史环境发生了变化。在19世纪后半叶，美国成为一个制造大国，随之出现了国内的大市场、大城市，财富集中以及严重的社会问题。19世纪末、20世纪初出现了大企业对产品和服务的垄断，引起人们对无拘束的经济势力的恐惧。对大多数美国人来说，不受控制的经济势力与不受控制的政府权力一样可怕。

没有一个州或者几个州的联合体能够有效地确立一种环境，既刺激又控制商业增长及其后果。所以，国家政府 — 此时已经越来越经常地被称为联邦政府 — 开始以 "州际商务贸易" 条款为依据，担当起这一责任。《宪法》给予国会的权力中包括 "管理对外商务以及州际商务" 。到1887年，国会依据管理州际商务的权力制订了针对垄断的联邦法律。在不到20年内，国会通过了一系列法律，对从全国彩票、烈酒贸易到食品和药品工业的多项内容，做出了周详的规定。

尽管这一立法的大部份内容旨在防止州政府干预工业的增长，但其结果是，使国家权力在工业化迅速发展的时代，延伸到原来被认为是州政府责任范围的医疗和福利领域。世纪之交时，以西奥多·罗斯福总统(Theodore Roosevelt, 1901-1909年)为首的的进取派人士，对联邦政府的这种权力延伸毫不感到踌躇，他们认为，州政府需要联邦政府的帮助来履行其职责。最高法院 — 此时其诠释《宪法》的最高权威已经得到承认 — 虽然接受并推动这一目标，但仍然力求限制联邦政府的权力。不过，大趋势已经明了：联邦权力随著国家需要的增加而增加，州权力则相应缩小。

20世纪30年代，富兰克林·罗斯福(Franklin Roosevelt)总统所实行的新政(New Deal)经济计划要求为对应大萧条经济危机，给予联邦政府更大权力。这向保守的州与联邦利益的平衡关系发出了进一步挑战。国会通过的措施为联邦政府管理福利(创建社会福利体制)、农业、最低工资以及劳资关系等铺平的道路；同时，另外一些法律允许针对诸如交通、通信以及银行与金融等重要领域制订联邦法律。伴随著救济项目和多种社会实验项目，新政计划缔造了一个国家行政体制，二次世界大战和其后的冷战更加强了这一体制。这个过程堪称是一场宪法革命：联邦政府现在开始在诸如劳资法或银行规则等以前几乎完全由州政府行使权力的领域，行使权力。

国家在联邦系统内的作用在20世纪后半叶继续扩大。最高法院推翻了通行的对宪法《第十四条修正案》的诠释 — 这种诠释对联邦政府的权限范围定义狭窄，并且扩大了联邦政府在刑罚、社会福利、种族关系以及法律平等保护等领域的监管权。到上个世纪末，几乎没有任何一个领域不为联邦权力所及。这一效果也许最明显地表现在人们申明自己公民身份时的说法。在美国历史上的大部份时期，相当多的公民首先把自己视为所在州的公民；到了20世纪末，人们更多地视自己为联邦公民。

联邦制革命并没有终止关於如何恰当分配州与联邦政府权力的辩论。围绕州与国家政府应当在联邦系统内承担什麼角色的分歧，仍然是美国政治中的一个重要内容。可以说，任何一个国内问题都涉及到哪一层政府有权制订或贯彻有关该问题的政策的矛盾。区分州政府与联邦政府的功能也不再是件容易的事，因为当前的联邦系统在对复杂的社会与经济问题做出回应时，往往不分彼此、责任兼容。

分权的优越性

如今，在学者们称之为的合作联邦制内，权力决策被共同分担。这一点在美国已经根深蒂固，即使在两级政府发生矛盾的时候也不例外。例如，在1960年代，南方州一方面拒绝按照联邦政府的要求实行种族融合，另一方面在建造州际公路系统的问题上予以合作。合作联邦制之所以成为可能，在於几个运作程序，其中包括分担成本、联邦指导方针以及共同管理。国会同意部份支付那些符合联邦利益、但是主要使一个州或者一个地区的居民受惠的项目。这些项目包括公路、废水处理厂、机场以及其它改善州或地方基础设施的工程。联邦政府在给这些项目拨款的同时提出一套指导方针，州政府必须采纳和贯彻这些指导方针才能得到拨款。例如，出於对醉酒驾车的关注，国会最近把联邦公路拨款与州交通法降低血液酒精度标准挂钩。最后，州与地方官员是通过自己设计的项目、通过自己的部门来贯彻联邦政策。职业再培训就是这样的一个项目，每个州设计并管理一个由联邦出资的培训项目，满足该州居民的特别需要。

美国联邦制的经历能给其它地方的民主政府提供什麼经验教训呢？联邦政府并不是常见的政府形式，大多数国家采纳中央集权的一元化政府。另外，议会政体的经历也表明，实行民主并不一定要以联邦制为前提。但是，联邦制的原则对任何地方的民主政府都十分重要，其中最重要的是，分权和政策与政治下放。

美国人历来认为，中央集权对自由权构成威胁，传统上，他们最害怕的就是受置於遥远的中央政府的权力。如何给予政府必要的权力、但又防止形成危害自由的中央集权是他们所面临的问题，而解决这个问题的方法之一，就是把权力授予两级政府，使得每一级政府各自在其范围内具有最高权力。最接近人民的州政府事实上起著制约国家政府的作用。这一创新在美国立国前辈看来很有道理；事实上，美国的代表制要求代表与被代表的人民有地域上的直接联系。地方观念对现代人来说仍然具有吸引力，正如一位学者所指出的，人们本能地 "更喜欢在自己身边、为自己所熟悉的东西，不放心遥远而抽象的东西。" 分配给州的权力常常被称为 "州权"， "州权"观念基於的前提是，地方观念是重要的，人们愿意信任他们有能力控制的政府。和国家政府相比，人民本能地感到州政府能够满足这一要求。这种信念解释了为什麼大多数美国人仍然希望地方政府控制那些影响他们每天生活的建制，如警察、学校和医院等，但同时坚持，公民权应该全国一致，而不应该因州而易。无论在理论上还是实践上，联邦制都在限制权力的框架下，满足了地方和国家的需要。

联邦制通过政策和政治下放，能够满足解决地方问题的需要，有助於民主。美国是一个地域辽阔复杂的国家，也是一个移民国家，不同的种族、民族和宗教把不同的文化和道德价值带到社会、经济和政治中。如果没有有利於表达分歧和满足不同需要的机制，对这样一个国家实行民主管理会困难得多。在同一个问题上，州与州之间可以采纳差距很大的政策，从而使公民可以选择生活在一个政策适合自己的道德与文化价值的州里。以赌博为例，有的州允许，有的州禁止。每个州通过州法律，实行适合该州大多数公民的需要、经历和价值的政策。在赌博问题上，各州做法不同是有好处的，因为在这个问题上没有实行统一政策所需要的全国共识。

当然，公共政策上的多样化做法并不是完美无缺。对公民的根本权利和利益绝对不应打折扣。例如，由陪审团审判的权利不应因地而异。做法的多样化还有可能导致待遇不平等，比如，一个较穷的州无法象较富的州那样为教育等类基本项目提供资金。但是，联邦系统的一个宝贵特徵就是，人们有可能尝试除基本权利外的不同的处理问题方式。

州，常被称作民主化的实验室，这是很有道理的。从社会福利到教育改革，从健康到安全规章，在这些领域的创新一次又一次地首先来自州政府。早在国家采取行动前，一些州就进行了种种改革，如：废除奴隶制，把投票权扩大到妇女、非洲裔美国人以及18岁的公民，直选产生国会参议员，等等。在上述这些问题还没有在全国范围形成共识的时候，这些州一级的行动扩大了民主化的前景。在这一意义上，州同时充当著政治改革者与中介者的角色，提供了新思想的试验场，帮助在州和国家的多数人中间形成可行的折衷途径。

联邦系统还能扩大人们对政治与政府的参与。政府层次越多，投票的次数就越多，担任公职的机会就越大。州与地方政府选举数千公职人员，而全国选举只选举总统和副总统两名官员。(从法律上来说，这两个职位不由选民直接选出，而是由每州选民选出的选举团成员投票选出，但总统选举的确是名符其实的全国选举)。许多州与地方公职是未来国家领导人的训练场。例如，在美国的上五届总统中，只有乔治·布希(George Bush, 1989-1993年)不曾在州一级担任公职。卡特(Carter)总统、雷根(Reagan)总统、克林顿总统以及现任总统乔治·W·布希都首先在各自的州当选公职。虽然绝大多数州或地方公职人员最终并不会担任联邦一级的职务，但是他们每个人都从中学习到政府在一个民主社会中的作用，这些宝贵经验会从根本上加强政府与公民之间的关系。社会也从中得益，因为这样一来，能够担任更高职务的合格人材也相对更多。

多层政府还能够增加非公职人员参与决策过程的机会。无法在某一级政府施加影响的利益团体，也许会让另一级政府听到它们的声音。在1950和1960年代，民权倡导者在反对种族融合的南方州面临强烈反对，但是他们为种族平等而进行的努力在联邦政府中获得支持。20世纪初，主张建立劳工和环境法的人常常在州议会获得成功，但是却在国家一级受到挫折。因此，联邦制使得政府更有可能对各州相互不同、有时相互竞争的经济与社会利益做出反应，从而有助於鼓励和管理一个大型共和国内的健康的民主多元化。詹姆斯·麦迪逊和其他《宪法》缔造者一道，非常看重多种利益组织并存的局面，因为这种局面能够防止形成有可能践踏少数人权利的永久的多数派。

最后，联邦制提供一个可以有力批评和反对政府政策和行动的舞台，从而强化民主。一个在联邦失去权力的政党仍然有可能赢德州与地方职位，因而能够挑战联邦政府的决定或重点。虽然这类的反对有些不免纯粹是党派性的，但是大部份无疑表达了对某一政策或某种做法是否明智的真正保留意见。因此，公民所享有的反对被他们认为是不正确的国家政策的自由，在联邦制中得到保护。这种方式倡导对政府进行有效和必要的批评，从而使民主得到加强。

富於创造性的较量

两百多年来，联邦制为美国民主的发展提供了架构。联邦政府所声称拥有的权力与州政府所声称拥有的权力总是在相互较量，这种较量今天仍然存在。要减少较量就要始终注意政府的角色，不断评估这两级政府之间的权力分配是否得当。这一不断变化中的平衡 — 它往往富於创造性 — 依据的是人民主权的原则，所以说，联邦制引起的争论焦点在於，州政府和联邦政府哪一个最能够充份地表达人民的意愿。这些争论也关系到哪些价值观将在政治思想的竞争中占上风。对这些问题永远不会有最后答案，联邦制固有的内在较量永远不会消失。

不同层次政府间的较量也许在实际中显得混乱，但是美国人发现，除他们自己的警惕和守护之外，这种较量或许是对他们的自由权的最好保障。美国的立国先辈无疑是这样希望的。詹姆斯·麦迪逊1792年写道："如果这种改良的自由政府理论没有在实施过程中遭到玷污，那麼，它将也许成为立法人给国家创下的最佳业绩，给世界提供的最佳经验。" 一个国家倘若希望寻求一种最能促进自由的政府形式，那麼，联邦制提供了一个值得考虑的榜样。

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