《消费者权益保护法》实施以来的实效如何?

如题所述

一、《消费者权益保护法》的立法现状
我国现行的《消费者权益保护法》是由中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于1993年10月31日通过，1994年1月1日施行的。该法自实施以来在一定程度上维护了消费者的权益，并且使政府与人民群众的联系密切。其中《消费者权益保护法》中的“诚实信用”精神，促进了市场经济的健康发展。《消费者权益保护法》第四条明确规定：“经营者与消费者进行交易，应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则。”通过《消费者权益保护法》的颁布，明确了消费者的权利，确立和加强了保护消费者权益的基础，弥补了原有法律、法规在保障消费者权益方面调整作用不全的缺陷。我国现有法律、法规中有不少内容涉及保护消费者权益，如民法通则、产品质量法、食品卫生法等等，但是对于因提供和接受服务而发生的消费者权益受损害的问题，只有在《消费者权益保护法》中做出了全面而明确的规定。
由于现行的《消费者权益保护法》是在二十年前颁布实施的，当时正值我国由计划经济向市场经济过渡，制定该法的时候，有很多问题考虑的不够周详，规定的也不够具体，一些不法商人无视法律规定，投机取巧，缺失诚信。面对现在鱼龙混杂的消费环境，消费者自身的权益一次次地受到侵害。在消费的大潮中变得伤痕累累的时候，我们呐喊维权，呼唤诚信。虽然我们的消费环境、消费要求和消费质量有了明显的提高，但是我们的日常生活中总是有一个不和谐的音符如影随形——缺失诚信，我们的消费市场一直存在诚信问题，消费者所处的环境还是一个危机四伏的消费环境。
二、我国《消费者权益保护法》存在的弊端：
(一)《消费者权益保护法》的适用范围不明确
实践中，人们对《消费者权益保护法》的适用范围问题，也常常发生分歧，主要表现为：
其一，房屋买卖是否适用《消费者权益保护法》？有些法院认为，房屋作为一种商品，购房系商品买卖行为，当经营者有欺诈行为时，适用赔偿应无问题。因为，《消费者权益保护法》中规定的“商品”系指为人们日常物质生活或文化生活所需且于市场上流通买卖的物品，动产或不动产均包括在内，消费者以生活消费之目的购买商品房的，商品房应是《消费者权益保护法》规定的商品，因此产生的争议应适用该法。持相反观点的法院认为，商品房是大件商品，是不动产，不适用《消费者权益保护法》的该条规定；房屋经过验收合格，不会存在质量问题，不适用该条规定；房屋不属于《产品质量法》的调整范围，应当适用《城市房地产管理法》进行判决；对商品房即使采取“几倍赔偿”的惩罚手段对经营者远远不会造成“伤筋动骨”，这种惩罚性赔偿责任对市场交易秩序的冲击力很小，一旦刻意强调按《消费者权益保护法》调整，将会给市场交易秩序带来难以想象的干扰和破坏，造成“公平”与“秩序”之间的严重失衡[ 参见江西省高级人民法院《关于审理消费者权益纠纷案件的调研报告》（内部资料） ]。
其二，医患关系纠纷是否适用《消费者权益保护法》？一些地方性法规将医疗纠纷纳入《消费者权益保护法》的范围，如浙江省《实施办法》规定了患者的知情权、隐私权及医疗机构诊疗过错造成患者人身伤害的民事责任，明确把医患关系纳入了《消费者权益保护法》的调整范围。福建省《实施办法》也明确把医患纠纷纳入《消费者权益保护法》的领域，但绝大多数省份，对此问题并未作出明确规定。 理论界有三种观点，一种观点认为医疗纠纷不能适用《消费者权益保护法》，理由是我国卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业，决定了医院不能作为一般意义上的商品经营者，医院提供医疗、预防、保健、康复等服务不以盈利为目的，而是社会效益第一。医院的医疗行为也不是 《消费者权益保护法》 规定的普通消费行为，而是一种特殊消费行为。同时，患者也不是消费者，医院的医疗消费仍然坚持执行政府的指导性价格，不采取市场的随行就市，因此，患者交付的费用也与得到的诊疗服务不是等价交换。因此，医疗纠纷不能适用《消费者权益保护法》[2 陈栓青、王松芳：“对用《消费者权益保护法》处理医疗纠纷的不同见解”，载《中华医学院管理杂志》1999年第12期 ]2。第二种观点则相反，认为医院为人们提供的服务就是《消费者权益保护法》中的服务，其出售的药品也属于《消费者权益保护法》中的商品，并且医院提供的服务与出售的药品也都是有偿的，因此，认为医院纠纷不适用《消费者权益保护法》是没有法律依据的[3 于岩：“《消费者权益保护法》实施中的几大误区”，载《法学杂志》2001年第1期 ]3。第三种观点是折衷说，认为从总体上说医患关系应适用《消费者权益保护法》规定，但我国当前医院并未完全推向市场，医疗服务实行政府指导价，而不是市场调节价，因此，同时也应适用其他专项法律或有关立法的规定[4 王利明：“消费者的概念及消费者权益保护法的调整范围”，载《政治与法律》2002年第2期。 ]4。
其三，垄断行业服务纠纷是否适用《消费者权益保护法》？近年来，消费者权益纠纷涉及的领域不断扩大，已经扩及到了电信、金融、医疗、铁路、邮政、电力、热力、自来水、煤气供应等垄断行业，济南出了个非要和电信业的不合理收费讨个说法的沈洪嘉;包头出了个偏不买电信部门帐，并最终在法庭上为自己讨回公道的邓成和。但由于这些行业长期以来有自己的行业规定和习惯做法，往往不认同可适用《消费者权益保护法》。如某旅客在乘坐铁路客运列车旅行时，因列车刹车跌落在轨道上，双腿被轧断。在通过诉讼请求损害赔偿时，法院告诉受害人只能依据《铁路法》的配套规定获得赔偿。 再如一位18岁的农村女孩辛辛苦苦考上了大学，却因大学录取通知书被投递延误，而失去了上大学的机会，邮局以《邮政法》规定平常信件投递延误邮政企业不承担责任为由拒绝赔偿。
上述关于《消费者权益保护法》适用范围问题的判断也有失偏颇。主要理由在于：第一，没能全面理解《消费者权益保护法》适用范围的规定。《消费者权益保护法》对其适用范围有明确而具体的规定：“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护;本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护。”《消费者权益保护法》第三条规定：“经营者为消费者提供其生产、销售的商品或者提供服务，应当遵守本法;本法未作规定的，应当遵守其他有关法律、法规。”第二，没能正确理解《消费者权益保护法》适用范围的规定。不少人想当然地认为，只有购买、使用商品发生纠纷才适用《消费者权益保护法》，而服务关系发生纠纷是不适用《消费者权益保护法》的。这显然是对《消费者权益保护法》第二条、第三条规定的误解。当然也不排除垄断服务行业以老大自居、摆弄特权、角色转换不到位、自恃有行业规范的尚方宝剑等与市场经济价值取向不相符的陈规陋习有关。第三，相关方面反对适用《消费者权益保护法》的真正用意可能是为了减轻或免除自己一方应承担的民事责任，利害关系的轻重也是选择法律适用的重要影响因素。第四，更深刻而主要的是，相关方面未能正确认识和把握《消费者权益保护法》的效力。是否适用《消费者权益保护法》自然涉及《消费者权益保护法》的效力问题，其中涉及《消费者权益保护法》与垄断行业的部门规章的关系问题。众所周知，《消费者权益保护法》是1993年10月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的，既然该法是全国人大常委会制定的，其效力当然高于国务院各部委制定的部门行业规章。两者相比较而言，《消费者权益保护法》属于上位法，而部门行业规章属于下位法。上位法之效力当然高于下位法，上位法的适用当然应优先于下位法，且下位法不得与上位法相抵触，若有抵触，抵触部分无效。这是一般法理之要求，这也是确认《消费者权益保护法》是否适用的重要依据，否则，法律规范之间就处于混乱而无序之状态。
(二)消费者在消费活动中的权利保护范围过窄
现行《消费者权益保护法》以法律的形式赋予消费者九项权利，即：安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、求偿权、结社权、知识获取权、尊重权、监督权，使消费者在其权益受到损害时能够凭借法律的力量，维护自身的权益，但是，随着市场经济的发展、营销方式的变化，特别是网络经济、知识经济、技术经济的出现以及电子商务、虚拟经营市场中交易主体的范围日益扩大，消费者维权日趋复杂化和多样化，仅仅九项权利已经不足以保护消费者。
（三）保护消费者权益的行政执法主体多元，行政保护体制失衡
随着人们消费投诉范围的扩大，消费争议已远非往日工商部门的职能范围所能解决。除工商部门外，还涉及到物价、质检、食品药品监督、旅游、卫生、房地产等诸多部门。现行《消费者权益保护法》体现行政保护的制度主要涉及第三十二条：“各级人民政府工商行政管理部门和其他有关部门应当依照法律、法规规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益”的规定；第三十三条：“有关行政部门在各自的职责范围内，应当定期或者不定期对经营者提供的商品和服务进行抽查检验，并及时向社会公布抽查检验结果”；第三十九条：“关于消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以向有关行政部门投诉的规定”；第五十六条：“对经营者发生侵害消费者权益的行为，法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照规定执行；未规定的，由工商行政管理部门或者其他有关行政部门责令改正”。这些规定明确了在制定消费者权益保护措施、调解解决消费纠纷和查处侵害消费者权益案件三个主要方面的行政作用，体现了政府领导下，以一个部门为主，多部门各司其职、相互配合的行政保护构架。但是，实际操作中矛盾很多：一是在制定消费者保护措施方面，由于各部门分工不够明确，在一些方面主次难分，一个部门如果制定保护消费者权益的规章有可能因涉及其他部门的权限而裹足不前，造成消费者权益保护措施严重滞后；二是在受理消费者申诉方面，也由于各部门分工不够明确，造成各部门受理范围不清，而在强调依法行政的趋势下，各部门只好谨慎从事，出现了踢皮球现象；三是，在受理申诉方面，由于受理申诉的职责与处罚侵害消费者权益违法行为的职责往往不属于同一部门，也弱化了打击违法行为、保护消费者权益的力度。另一方面，行政执法措施是行政机关执法到位的保障，法律应当赋予行政执法机关与其工作需要相适应的行政执法手段。但是，目前《消费者权益保护法》缺乏对执法措施的明确规定。
（四）消费者的维权途径虽然多，但难以发挥实效
司法诉讼是我国消费者依法维护自身权益的最重要保障渠道，但是目前我国法律诉讼制度还相对比较滞后和传统，缺乏针对小额消费的诉讼，尤其是适合消费者争议的灵活方便、成本低廉的诉讼制度，尽管部分地区的司法机构和审批机关已经开始了相关探索，但是还是处于理论阶段，距离进入司法程序和具体实施还有时日[5李俊杰 《浅析我国消费者权益保护相关法律的现状和不足》2010-12-9 ]5。《消费者权益保护法》第五十五条中明确规定惩罚性赔偿制度，“经营者提供商品或服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍；增加赔偿的金额不足五百元的，为五百元。”这条法规虽然是鼓励被侵权的消费者积极行使诉权，以争取自己合法权益的实现，但是却同样存在缺陷。因为诉讼虽然具有终局性、强制性以及权利实现的相对完整性等优点，但由于其复杂的诉讼程序和高昂的诉讼费用却让消费者不得不放弃索赔。
即使消费者主张权利成功，目前《消费者权益保护法》缺乏对执法措施的明确规定，民事责任难以落到实处。这一问题涉及维护消费者权益的核心问题。消费者的权益一旦受到损害，向经营者提出承担民事责任的合法要求时，经营者能否按照消费者的要求履行民事责任就成为消费者最关心的问题了。但是，目前即使在法律义务明确、责任明确、赔偿方式甚至具体赔偿数额明确的情况下，经营者以种种理由或借口故意拖延或者无理拒绝消费者要求的现象也普遍存在，造成《消费者权益保护法》规定的赔偿责任难以落实。对于这种情形，《消费者权益保护法》第四十八条、五十六条虽然规定了经营者应当承担相应的民事责任和行政责任，但对“故意拖延”、“无理拒绝”没有规定具体的处罚执行标准，造成行政机关难以操作，不便于消费者追究经营者的法律责任，也大大地削弱了《消费者权益保护法》的作用。
（五）涉及社会公共利益的纠纷，消费者难维权
《消费者权益保护法》的适用主体是消费者，只要侵害了消费者的合法权益就可以提起诉讼要求赔偿，但是在实际中却与其他法律相冲突。2014年4月11日，兰州威立雅水务集团自流沟被石油化工管道泄漏所污染，导致自来水中苯含量超标20倍，5名兰州市民起诉涉事的威立雅水厂，却因为《民事诉讼法》第五十五条的规定而被拒绝受理。该条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。而《消费者权益保护法》第二条规定：消费者为生活消费需要购买、适用商品或者接受服务，其权益受本法保护。自来水也是消费者购买来为了生活使用的，为什么不可以让消费者个人维护自己的合法权益呢？《消费者权益保护法》第三十七条规定：“消费者协会履行下列公益性职责：就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼或者依照本法提起诉讼”，在本案件中，有资格进行起诉的消费者协会不作为，消费者则又该怎么维护自己的权益呢？
（六）维权成本过高
1.维权机关或部门维权效率不高，各维权机关有时在职能上重合或者冲突，导致相互推卸责任；
2.维权费用偏高，维权既包括当事人前期所花费的检测鉴定费用，还包括后期的诉讼维权费用；
3.维权者的不正当维权行为增加了维权成本；
4.维权执行力低，即使维权能够得到法律上的确认，但由于执法机关不力或者其他的客观因素，往往导致不能执行或难以执行，无疑又在很大程度上增加了维权的风险成本；
5.维权程序复杂，时间、机会成本大，维权启动法律程序后要经历仲裁程序、行政程序和诉讼程序中的一种或多种，这些都有严格的时限限制。这些时限无疑增加了维权的时间和机会成本。
在现实生活中，维权成本过高，挫伤了维权者及其需要维权者的积极性，从而导致了维权者不愿维权或不敢维权，使现代法律对权益保护也就成为一纸空文。有的维权者甚至避开合法途径，而采取自力救济甚至非法的途径去解决，现代法治构建的秩序就容易遭到破坏，安定团结的社会局面难以维持。而不解决消费者的维权成本偏高的问题，就很难从根本上净化市场，因为商家和厂家为了销售产品的共同利益，很容易达成同盟，用价格、包装、退换货等各种手段来蒙蔽消费者。而消费者在发现问题后，又因维权的高成本而不得不忍气吞声，问题产品和厂商因此越发猖狂。
三、《消费者权益保护法》的完善
（一）从立法上拓展消费者的权利范围
现在的消费环境下由于科学技术的发展，人民生活水平的提高，消费领域涉及到了生产的各个环节，已经不再仅仅是《消费者权益保护法》所涵盖的狭小范围，现在的消费领域已广泛的涉及到医疗、网络、通讯、传媒及其他精神消费，因此《消费者权益保护法》也应该在这方面做出调整，以切实维护这诸多新兴消费领域消费者的合法权益。
（二）建立统一的仲裁部门
鉴于我国现行法律对消费者纠纷缺乏明确的仲裁和管理部门的现状，我国应该加快建立一整套的消费者权益仲裁机制，专门用于解决消费者权益纠纷。具体包括①建立消费者争议仲裁管理机构，以及相关的配套仲裁制度，以简化消费者进行消费争议仲裁的程序，降低仲裁成本和精力消耗；②建立仲裁员遴选制度，对仲裁员的素质要求，条件和相关资历进行详细的规定，并由仲裁管理机构参照执行。实践中，仲裁员的遴选可以从消协、律协、司法部门、专家学者中选。③建立一整套消费者权益仲裁组成机制、运行机制和代理诉讼程序，包括消费者仲裁委员会组织制度、运行制度、操作程序等，专门用于解决消费者权益纠纷，尤其是小额纠纷的高效、简便仲裁；④仲裁管理机构可配合目前消协的机构设置，将消协作为仲裁管理机构附属机构，由仲裁管理部门进行专门的监督和制度，以提高消协在处理消费者纠纷过程中的代表性和公正性[6张熠策 《我国消费者权益保护法的缺陷分析和立法完善》 栏目：法学之窗 添加时间：2009-11-11]6。
（三）降低消费者维权成本
应综合《民事诉讼法》关于简易程序和特别程序的有关规定，采取对消费者更有利，更简便快捷的方式解决消费纠纷，如实行巡回法庭办案，独任审判、一审终审、经营者分担举证责任，短期审结等，减轻消费者的诉讼之累，同时还可以赋予消协于当事人的诉讼主体地位，使其能够积极为消费者的利益参与到诉讼中来。
1.我国民事举证责任倒置主要规定在民事实体法和司法解释当中，通过民事实体法规定无过错责任直接免除受害人在诉讼中的举证责任，或者推定侵权人有过错使原告人无须对被告的过错存在承担举证责任，以此实现举证责任倒置的目的。如，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条规定“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方的诉讼请求所依据的事实，有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。”但是，在实际中，消费者由于缺乏专业知识，在举证能力上明显处于相对弱势地位。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》(法释[2001] 33号)在涉及消费者权益保护的方面， 特别使消费者关注的就是 “医疗纠纷”和“共同危险”的举证责任倒置。该解释明确规定，因医疗行为引起的侵权诉讼，将由医疗机构就医疗行为与损害结果之间不存在因果关系及不存在医疗过错承担举证责任。对于“医疗纠纷”举证责任倒置，根据最高人民法院有关人士解释，是指当患者将医院推上被告席时，首先要由医院证明自己“清白”。如果医院拿不出证据，法院将判医院败诉。举证难使消费者在维护正当权益时受到极大的阻碍，根据《消费者权利保护法》第二十三条规定“经营者提供的机动车、计算机、电视机、电冰箱、空调器、洗衣机等耐用商品或者装饰装修等服务，消费者自接受商品或者服务之日起六个月内发现瑕疵，发生争议的，由经营者承担有关瑕疵的举证责任”。除极少数特殊行业为反向举证外，绝大多数都需要有消费者来提供证据，第二十三条只规定了耐用商品或者装饰装修服务，而其他方面的争议呢？比如食品质量发生的争议，消费者不但要花费大量的时间成本再加上昂贵的鉴定费用要由消费者先掏腰包，就使得本来已经处于弱势地位的消费者无处入手。何况，因食品质量问题而造成人身损害往往有时间跨越性和量的积累问题，具有极强的隐蔽性不通过相关的检验、鉴定是无法得知的。为此，把举证责任倒置的规定引入所有消费纠纷中，是降低维权成本的重要措施，也将实现实体法律公平保护当事人合法权益的原则。
2.让“质检部门”属公益性
鉴定难可以说是制约维权成本的一个重要因素，特别是像汽车、住房等巨额商品或是诸如手机、电脑等一些科技含量较高的商品的事后鉴定，绝大部分是由厂家或是商家自己鉴定，这样经营者既当教练员又当裁判员，就难免有“暗箱操作”之嫌，直接加大了消费者的维权成本。例如缺陷汽车产品，如果消费者想退货，就要面临着退车牌号、车架号及购置税等一系列后置环节，加上目前国内对缺陷汽车召回问题尚无正式的法律法规，如此一来，消费者退货的成功率几乎等于零。鉴于此，如果说我们的质检部门是属于公益性，由国家拨款支持的话，我们就既可以降低维权成本中的检测、鉴定费用，（检测、鉴定机构仅收取少量的检测、鉴定成本费，不以商业赢利为目的）又使得检测、鉴定结果更具有科学性与公正性，说服力。使消费者在购买产品时一旦遇到产品质量问题就可以及时解决，不再因面临昂贵的检测鉴定成本，漫长的检测鉴定周期而不得不停下维权的铿锵脚步。
（四）建立健全的监管制度，加强执法力度
为维护好消费者合法权益不受侵犯，一是以加强领导为重点，建立监管保障机制。要进一步健全工作机构，充实专业化技术队伍，强化经费保障，确保把市场监管工作抓出成效。二是以效能建设为主线，建立高效运转机制。要以工商12315建设为重点，建立工商12315高效运转机制；要以食品添加、产品质量为重点，建立案件查处工作机制。三是以信息化建设为突破，建立综合监管机制。要创新监管方式，建立监管平台，提高监管效率。四是以规范化建设为抓手，建立长效管理机制。要进一步建立健全准入监管规范机制、消费诉求预防化解机制、流通领域商品质量监管机制、消费维权社会联动机制和消费维权快速反应机制，努力提高消费维权工作能力和水平。
做到有法必依、执法必严、违法必究,确保市场有序运行。目前,少数中介组织(如鉴定单位)、执法人员自律性差,更有甚者知法犯法，使消费者投诉取证极为困难。因此,一方面要加强中介、执法人员的职业道德教育，另一方面逐步实行中介组织、执法人员执业后果的连带责任制度，对玩忽职守、出具假证明者给予严厉打击，增强其执业的风险成本，促使其严格执法。
（五）抓紧制订消费者援助制度
由于消费者的弱势性，分散消费者面对的是经济实力雄厚的大企业，诉讼费用影响了消费者的诉讼能力。消费者援助制度实施后，保护消费者权益的行政机构可以向法院起诉，要求给予违法者以民事处罚并赔偿受害者的损失，也可以支持消费者起诉,追究侵权者的民事责任，法庭也可以对特殊消费者实行诉讼费用救济制度，体现在司法程序中保护弱者的原则。

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