在房地产法律制度逐渐建立和完善以及市场
经济发展的过程中，我国房地产市场呈现出较为明
显的起伏性波动和其他一些较为典型的初级市场
特征,如投机气氛较重，房地产商囤积居奇，哄抬物
价，炒房团的恶意炒作，均直接推动了商品房价格
的非理性上涨。形成巨大的经济泡沫，从而引发了
巨大的经济风险；同时市场运行机制不规范,制度不
健全，房地产产权制度、市场制度、企业制度和金融
体制都存在一定的制度缺陷，严重的阻碍了房地产
市场的健康发展。加之有关房地产宏观调控的法律
不健全，缺乏房地产宏观调控的基本法。造成无法
可依，很难对房地产市场形成有效的监管。在房地
产的宏观调控中，政策制定者和执行者使用更多的
是经济学的话语和思路,过于注重经济性、政策性调
整,重经济手段而忽视法律规范,过分关注于解决表
层显性问题,忽视整体规范性调控，整体上看,我国
房地产市场宏观调控的深层次和制度性问题尚未
得到解决。基于上述这样一个基本判断,有必要侧重
于从法律视角关注和思考中国房地产市场的宏观
调控,将其作为一个法律而非经济问题来研究。
一、房地产宏观调控规范化的必要性分析
2000 年以来我国房地产市场快速、健康发展，
主要得益于国民经济持续快速增长、居民收入水平
提高及城市化进程加快。2000－2004 年房地产投资
平均以25.9%速度增长[1]，高出同期全社会固定资产
平均投资增速（18.9%）7 个百分点，房地产投资占固
定资产比重由15.1％上升到18.7％，商品房销售面
积比2000 年增长1 倍多，2005 年－2007 年房地产
开发各项指标继续走高，部分地区出现了投资持续
高涨，供求关系趋紧，商品房结构性矛盾进一步突
出、房价上涨态势过猛等问题，尽管在2008 年全球
金融危机的影响下，房地产市场经历了短暂的低
潮，但从2009 年第二季度后，房地产市场又以惊人
的速度反弹，其态势甚至超过了2007 年房地产市
场的鼎盛时期。由此可以看出，近几年国家虽然不
断加强对房地产市场的宏观调控，但效果却不甚理
想。目前房地产市场依然存在诸多问题。表现在：
1.部分城市房价增长过快
2003 年以来房价一路飙升，全国各大中城市房
价上涨多呈提速态势。而部分城市更是超出人们预
期，如2009 年上海地区商品房住宅均价已达到万
元／平方米，房价收入比11.35：1，严重超出了国际公
认的发展中国家3-6 倍的标准。
当一个地方房价收入比超过7 以后，就会被世
界上公认为“国际房价最难承受地区”。
2.信息不对称，信息系统建设不完善
由于交易对象的不可移动性、复杂性,房地产市
场存在着严重的信息不对称问题。首先，信息渠道
不畅、统计标准难以统一、数据的客观性和公正性
差等影响着政府对房地产宏观调控的决策。由于住
房信息、档案等基础制度建设滞后，住房基本底数
不清，导致税收、信贷等抑制投资和投机需求的经
济杠杆效力大减。其次，在土地市场,即国有土地使
用权的出让市场存在着严重的信息不对称。国家基
本掌握了要出让的国有土地的全部信息, 而房地产
开发企业对这些信息的了解则很不充分。尤其是协
议出让土地时, 国有土地使用权的出让无法体现公
开、公平、公正的原则。最后，房地产信息仍然存在
不透明、不准确、不完整等问题，特别是房地产信息
向公众披露还未形成制度化。这一缺陷直接影响到
消费者的切身利益。使消费者被迫地接受价格和承
担风险。
3.市场秩序混乱
我国房地产市场秩序混乱，开发商囤积土地、虚
假宣传、囤积房源、哄抬房价等问题仍然存在；开发
商违规建设、擅自增加层数、增加建筑面积突破规
划、炒买地皮、拖欠偷逃税款等行为得不到及时查处
[2]，所有这些无不是对国家政策实施的干扰，无不是
对社会利益和消费者权益的侵害。此外，缺乏规制的
垄断使房地产市场成了资本追逐暴利的乐园。房地
产市场的巨大诱惑力往往使我们忽视这一市场的垄
断性，也没有形成对垄断者有效规制的手段。
4.价格结构矛盾突出
目前，我国大部分地区的房屋开发中，高档房
屋比重过高，低价位经济适用房屋的开发量不足。
一些大中城市在房地产开发中忽视了供需关系，房
地产开发企业为了追求高利润，热衷于高档商品房
的开发。同时，市场上低价位房屋供不应求，导致了
房屋供给结构严重地背离需求结构，在供应总量不
足的情况下，产生了结构性泡沫。适合居民自住需
求的中低价位、中小套型普通商品住房和经济适用
住房供应严重不足。房屋供给结构的失衡导致价格
结构矛盾更为突出。高价位商品房比重过高，低价
位商品房开发量不足，与城镇普通居民家庭收入不
适应。
5.住房保障体系建设滞后
我国政府在完善住房保障体系方面作用有限，特别是解决低收入家庭住房问题，没有在房地产业
发展与确保民生社会公平之间找到合理平衡点。保
障性住房在住房供应中比重低，覆盖面小，资金来
源缺乏制度化保证。住房保障体系的不健全制约了
房地产业健康、可持续的发展，更重要的是影响了
低收入人群生活水平与质量的提高，成为社会不和
谐的因素之一。
造成上述问题的主要原因笔者认为主要在于
公权力本位的传统长期存在，使我国宏观调控各项
措施无论设定抑或实际运作，都围绕着国家公权力
及公权力主体，导致实践中对其他一般权力主体的
忽视，以及一般主体因处弱势地位而主体观念淡
漠，使原本可资为用的无形资源白白浪费，而且从
长远看，不利于法治思想的培育。此外，我国房地产
宏观调控的手段较为单一、调控机制不成熟。因此，
为了使房地产宏观调控能取得更好的效果，有必要
对房地产宏观调控进行规范化，以促使我国的房地
产业健康持续的发展。笔者认为将房地产市场的宏
观调控纳入法制轨道，提倡法制化的宏观调控，要
求政府对房地产市场的调控应当具有合法权限，在
调控过程中依据法定的程序采取法定的调控手段。
之所以强调宏观调控的规范化和法制化，是因为任
何仅仅是出于良好初衷的调控措施，都可能因为违
反现有的法律框架，而导致对一些宏观调控相关利
益主体合法权益的漠视和对法律尊严的削弱。
二、房地产宏观调控的合法性分析
近年来，国家对房地产市场调控的政策核心是
抑制房价增长过快和过高的房价。从2003 年政府
实施国有土地招、拍、挂的通知以来到04 年和05
年，先后出台“老国八条”和“新国八条”，以及至今
为止一系列的调控措施来看，我国房地产市场仍处
于高温状态。房地产市场宏观调控的失利留给政府
一大难题，同时房地产市场的宏观调控屡屡暴露出
“非法化”的运行态势也引起法学界人士对宏观调
控合法性问题的关注和探讨。当下宏观调控行为的
“非法性”则是宏观调控运行的现实写照。建设部、
发展改革委员会、监察部、财政部、国土资源部、中
国人民银行、国家税务总局、统计局、银监会等部门
于2006 年5 月24 日联合出台了《关于调整住房供
应结构稳定住房价格的意见》。(以下简称《意见》) 中
有不少条款与现行的法律规范相抵触。显然,这与宏
观调控的法制化要求是相违背的。《意见》中规定的调控措施，就涉及到对《营业税暂行条例》、《担保
法》、《土地管理法》等重要法律的重要内容的修改。
例如《意见》在信贷措施中规定，“对空置3 年以上
的商品房，商业银行不得接受其作为贷款的抵押
物。”事实上，这不仅是对商业银行依据商业银行法
所具有的法定经营自主权的限制，更为重要的是对
担保法在事实上的修正，即对可以作为担保的标的
做出了不同于担保法的限制性规定。即使是国务
院、银监会也不能为了调控的目的而超越法定权限
对担保法的相应规定做出限定和补充解释。而一年
前，国务院对房产交易营业税进行调整的规定，在
《意见》中又再次进行了调整，虽然《营业税暂行条
例》赋予了国务院调整营业税税目、税率及减免税
项目的权限。但是如此频繁地修改同一课税要素，
使得税收法定原则所要求的税收制度的稳定性受
到了损害，纳税人对于纳税的基本预期变得不确
定，这也会严重影响政府在税收方面的诚信形象[3]。
由此我们可以看出，目前我国宏观调控实践中存在
的最大问题是不符合尊重市场原则和合法性原则
[4]。在法律责任的适用实践中，受控主体责任得到了
高度重视，但调控主体责任被忽视，这不符合法治
的平衡精神。如在计划法中，指导性计划指标对企
业虽然没有约束力，但对政府部门和地方政府应当
具有约束力，要求政府部门和地方政府按照指导性
计划指标所指明的方向和目标实施调控，特别是各
种经济杠杆运用主体和国有资产管理部门及国家
投资者，有义务运用其掌握的经济调解手段来引导
市场主体努力实现指导性计划指标。而这种约束力
却没有相应的法律责任作保障。此外，对于决策失
误或官僚主义、长官主义造成的决策失误，本应该
承担相应的法律责任，但在立法中却少有规定。事
实上，许多提倡市场经济高度自由化的西方发达国
家都非常重视房地产宏观调控领域的立法。例如，
主张“社会市场经济”的德国于1965 年制定了相当
于国家宏观调控基本法的《经济稳定增长促进法》；
坚持“自由市场经济”的美国在1967 年颁布了《充
分就业和平衡发展法》来规范国家的经济宏观调控
行为。这两部法律不仅规定了宏观调控的目标经济
增长、就业价格、经济平衡，还规定了宏观调控的主
体及其权限和相应的宏观调控决策程序。由此可
见，各国在宏观调控的合法性问题上都用法律规范
的形式将国家宏观调控确定下来，以实现宏观调控
的形式合法性。宏观调控的法治化是完善宏观调控
的必然要求，而其合法性原则是国家宏观调控的应特别是解决低收入家庭住房问题，没有在房地产业
发展与确保民生社会公平之间找到合理平衡点。保
障性住房在住房供应中比重低，覆盖面小，资金来
源缺乏制度化保证。住房保障体系的不健全制约了
房地产业健康、可持续的发展，更重要的是影响了
低收入人群生活水平与质量的提高，成为社会不和
谐的因素之一。
造成上述问题的主要原因笔者认为主要在于
公权力本位的传统长期存在，使我国宏观调控各项
措施无论设定抑或实际运作，都围绕着国家公权力
及公权力主体，导致实践中对其他一般权力主体的
忽视，以及一般主体因处弱势地位而主体观念淡
漠，使原本可资为用的无形资源白白浪费，而且从
长远看，不利于法治思想的培育。此外，我国房地产
宏观调控的手段较为单一、调控机制不成熟。因此，
为了使房地产宏观调控能取得更好的效果，有必要
对房地产宏观调控进行规范化，以促使我国的房地
产业健康持续的发展。笔者认为将房地产市场的宏
观调控纳入法制轨道，提倡法制化的宏观调控，要
求政府对房地产市场的调控应当具有合法权限，在
调控过程中依据法定的程序采取法定的调控手段。
之所以强调宏观调控的规范化和法制化，是因为任
何仅仅是出于良好初衷的调控措施，都可能因为违
反现有的法律框架，而导致对一些宏观调控相关利
益主体合法权益的漠视和对法律尊严的削弱。
当前，房地产业已是我国新的发展阶段的一个
重要支柱产业，也是事关国计民生的经济要素。房
地产市场宏观调控措施离不开法治的保证，法制化
的宏观调控运行框架，能够为宏观调控利益相关人
的合法利益提供基本的保护，使得任何市场主体都
不会因为国家的宏观调控及管制措施而受到不合
法的权益剥夺。
经济发展的过程中，我国房地产市场呈现出较为明
显的起伏性波动和其他一些较为典型的初级市场
特征,如投机气氛较重，房地产商囤积居奇，哄抬物
价，炒房团的恶意炒作，均直接推动了商品房价格
的非理性上涨。形成巨大的经济泡沫，从而引发了
巨大的经济风险；同时市场运行机制不规范,制度不
健全，房地产产权制度、市场制度、企业制度和金融
体制都存在一定的制度缺陷，严重的阻碍了房地产
市场的健康发展。加之有关房地产宏观调控的法律
不健全，缺乏房地产宏观调控的基本法。造成无法
可依，很难对房地产市场形成有效的监管。在房地
产的宏观调控中，政策制定者和执行者使用更多的
是经济学的话语和思路,过于注重经济性、政策性调
整,重经济手段而忽视法律规范,过分关注于解决表
层显性问题,忽视整体规范性调控，整体上看,我国
房地产市场宏观调控的深层次和制度性问题尚未
得到解决。基于上述这样一个基本判断,有必要侧重
于从法律视角关注和思考中国房地产市场的宏观
调控,将其作为一个法律而非经济问题来研究。
一、房地产宏观调控规范化的必要性分析
2000 年以来我国房地产市场快速、健康发展，
主要得益于国民经济持续快速增长、居民收入水平
提高及城市化进程加快。2000－2004 年房地产投资
平均以25.9%速度增长[1]，高出同期全社会固定资产
平均投资增速（18.9%）7 个百分点，房地产投资占固
定资产比重由15.1％上升到18.7％，商品房销售面
积比2000 年增长1 倍多，2005 年－2007 年房地产
开发各项指标继续走高，部分地区出现了投资持续
高涨，供求关系趋紧，商品房结构性矛盾进一步突
出、房价上涨态势过猛等问题，尽管在2008 年全球
金融危机的影响下，房地产市场经历了短暂的低
潮，但从2009 年第二季度后，房地产市场又以惊人
的速度反弹，其态势甚至超过了2007 年房地产市
场的鼎盛时期。由此可以看出，近几年国家虽然不
断加强对房地产市场的宏观调控，但效果却不甚理
想。目前房地产市场依然存在诸多问题。表现在：
1.部分城市房价增长过快
2003 年以来房价一路飙升，全国各大中城市房
价上涨多呈提速态势。而部分城市更是超出人们预
期，如2009 年上海地区商品房住宅均价已达到万
元／平方米，房价收入比11.35：1，严重超出了国际公
认的发展中国家3-6 倍的标准。
当一个地方房价收入比超过7 以后，就会被世
界上公认为“国际房价最难承受地区”。
2.信息不对称，信息系统建设不完善
由于交易对象的不可移动性、复杂性,房地产市
场存在着严重的信息不对称问题。首先，信息渠道
不畅、统计标准难以统一、数据的客观性和公正性
差等影响着政府对房地产宏观调控的决策。由于住
房信息、档案等基础制度建设滞后，住房基本底数
不清，导致税收、信贷等抑制投资和投机需求的经
济杠杆效力大减。其次，在土地市场,即国有土地使
用权的出让市场存在着严重的信息不对称。国家基
本掌握了要出让的国有土地的全部信息, 而房地产
开发企业对这些信息的了解则很不充分。尤其是协
议出让土地时, 国有土地使用权的出让无法体现公
开、公平、公正的原则。最后，房地产信息仍然存在
不透明、不准确、不完整等问题，特别是房地产信息
向公众披露还未形成制度化。这一缺陷直接影响到
消费者的切身利益。使消费者被迫地接受价格和承
担风险。
3.市场秩序混乱
我国房地产市场秩序混乱，开发商囤积土地、虚
假宣传、囤积房源、哄抬房价等问题仍然存在；开发
商违规建设、擅自增加层数、增加建筑面积突破规
划、炒买地皮、拖欠偷逃税款等行为得不到及时查处
[2]，所有这些无不是对国家政策实施的干扰，无不是
对社会利益和消费者权益的侵害。此外，缺乏规制的
垄断使房地产市场成了资本追逐暴利的乐园。房地
产市场的巨大诱惑力往往使我们忽视这一市场的垄
断性，也没有形成对垄断者有效规制的手段。
4.价格结构矛盾突出
目前，我国大部分地区的房屋开发中，高档房
屋比重过高，低价位经济适用房屋的开发量不足。
一些大中城市在房地产开发中忽视了供需关系，房
地产开发企业为了追求高利润，热衷于高档商品房
的开发。同时，市场上低价位房屋供不应求，导致了
房屋供给结构严重地背离需求结构，在供应总量不
足的情况下，产生了结构性泡沫。适合居民自住需
求的中低价位、中小套型普通商品住房和经济适用
住房供应严重不足。房屋供给结构的失衡导致价格
结构矛盾更为突出。高价位商品房比重过高，低价
位商品房开发量不足，与城镇普通居民家庭收入不
适应。
5.住房保障体系建设滞后
我国政府在完善住房保障体系方面作用有限，特别是解决低收入家庭住房问题，没有在房地产业
发展与确保民生社会公平之间找到合理平衡点。保
障性住房在住房供应中比重低，覆盖面小，资金来
源缺乏制度化保证。住房保障体系的不健全制约了
房地产业健康、可持续的发展，更重要的是影响了
低收入人群生活水平与质量的提高，成为社会不和
谐的因素之一。
造成上述问题的主要原因笔者认为主要在于
公权力本位的传统长期存在，使我国宏观调控各项
措施无论设定抑或实际运作，都围绕着国家公权力
及公权力主体，导致实践中对其他一般权力主体的
忽视，以及一般主体因处弱势地位而主体观念淡
漠，使原本可资为用的无形资源白白浪费，而且从
长远看，不利于法治思想的培育。此外，我国房地产
宏观调控的手段较为单一、调控机制不成熟。因此，
为了使房地产宏观调控能取得更好的效果，有必要
对房地产宏观调控进行规范化，以促使我国的房地
产业健康持续的发展。笔者认为将房地产市场的宏
观调控纳入法制轨道，提倡法制化的宏观调控，要
求政府对房地产市场的调控应当具有合法权限，在
调控过程中依据法定的程序采取法定的调控手段。
之所以强调宏观调控的规范化和法制化，是因为任
何仅仅是出于良好初衷的调控措施，都可能因为违
反现有的法律框架，而导致对一些宏观调控相关利
益主体合法权益的漠视和对法律尊严的削弱。
二、房地产宏观调控的合法性分析
近年来，国家对房地产市场调控的政策核心是
抑制房价增长过快和过高的房价。从2003 年政府
实施国有土地招、拍、挂的通知以来到04 年和05
年，先后出台“老国八条”和“新国八条”，以及至今
为止一系列的调控措施来看，我国房地产市场仍处
于高温状态。房地产市场宏观调控的失利留给政府
一大难题，同时房地产市场的宏观调控屡屡暴露出
“非法化”的运行态势也引起法学界人士对宏观调
控合法性问题的关注和探讨。当下宏观调控行为的
“非法性”则是宏观调控运行的现实写照。建设部、
发展改革委员会、监察部、财政部、国土资源部、中
国人民银行、国家税务总局、统计局、银监会等部门
于2006 年5 月24 日联合出台了《关于调整住房供
应结构稳定住房价格的意见》。(以下简称《意见》) 中
有不少条款与现行的法律规范相抵触。显然,这与宏
观调控的法制化要求是相违背的。《意见》中规定的调控措施，就涉及到对《营业税暂行条例》、《担保
法》、《土地管理法》等重要法律的重要内容的修改。
例如《意见》在信贷措施中规定，“对空置3 年以上
的商品房，商业银行不得接受其作为贷款的抵押
物。”事实上，这不仅是对商业银行依据商业银行法
所具有的法定经营自主权的限制，更为重要的是对
担保法在事实上的修正，即对可以作为担保的标的
做出了不同于担保法的限制性规定。即使是国务
院、银监会也不能为了调控的目的而超越法定权限
对担保法的相应规定做出限定和补充解释。而一年
前，国务院对房产交易营业税进行调整的规定，在
《意见》中又再次进行了调整，虽然《营业税暂行条
例》赋予了国务院调整营业税税目、税率及减免税
项目的权限。但是如此频繁地修改同一课税要素，
使得税收法定原则所要求的税收制度的稳定性受
到了损害，纳税人对于纳税的基本预期变得不确
定，这也会严重影响政府在税收方面的诚信形象[3]。
由此我们可以看出，目前我国宏观调控实践中存在
的最大问题是不符合尊重市场原则和合法性原则
[4]。在法律责任的适用实践中，受控主体责任得到了
高度重视，但调控主体责任被忽视，这不符合法治
的平衡精神。如在计划法中，指导性计划指标对企
业虽然没有约束力，但对政府部门和地方政府应当
具有约束力，要求政府部门和地方政府按照指导性
计划指标所指明的方向和目标实施调控，特别是各
种经济杠杆运用主体和国有资产管理部门及国家
投资者，有义务运用其掌握的经济调解手段来引导
市场主体努力实现指导性计划指标。而这种约束力
却没有相应的法律责任作保障。此外，对于决策失
误或官僚主义、长官主义造成的决策失误，本应该
承担相应的法律责任，但在立法中却少有规定。事
实上，许多提倡市场经济高度自由化的西方发达国
家都非常重视房地产宏观调控领域的立法。例如，
主张“社会市场经济”的德国于1965 年制定了相当
于国家宏观调控基本法的《经济稳定增长促进法》；
坚持“自由市场经济”的美国在1967 年颁布了《充
分就业和平衡发展法》来规范国家的经济宏观调控
行为。这两部法律不仅规定了宏观调控的目标经济
增长、就业价格、经济平衡，还规定了宏观调控的主
体及其权限和相应的宏观调控决策程序。由此可
见，各国在宏观调控的合法性问题上都用法律规范
的形式将国家宏观调控确定下来，以实现宏观调控
的形式合法性。宏观调控的法治化是完善宏观调控
的必然要求，而其合法性原则是国家宏观调控的应特别是解决低收入家庭住房问题，没有在房地产业
发展与确保民生社会公平之间找到合理平衡点。保
障性住房在住房供应中比重低，覆盖面小，资金来
源缺乏制度化保证。住房保障体系的不健全制约了
房地产业健康、可持续的发展，更重要的是影响了
低收入人群生活水平与质量的提高，成为社会不和
谐的因素之一。
造成上述问题的主要原因笔者认为主要在于
公权力本位的传统长期存在，使我国宏观调控各项
措施无论设定抑或实际运作，都围绕着国家公权力
及公权力主体，导致实践中对其他一般权力主体的
忽视，以及一般主体因处弱势地位而主体观念淡
漠，使原本可资为用的无形资源白白浪费，而且从
长远看，不利于法治思想的培育。此外，我国房地产
宏观调控的手段较为单一、调控机制不成熟。因此，
为了使房地产宏观调控能取得更好的效果，有必要
对房地产宏观调控进行规范化，以促使我国的房地
产业健康持续的发展。笔者认为将房地产市场的宏
观调控纳入法制轨道，提倡法制化的宏观调控，要
求政府对房地产市场的调控应当具有合法权限，在
调控过程中依据法定的程序采取法定的调控手段。
之所以强调宏观调控的规范化和法制化，是因为任
何仅仅是出于良好初衷的调控措施，都可能因为违
反现有的法律框架，而导致对一些宏观调控相关利
益主体合法权益的漠视和对法律尊严的削弱。
当前，房地产业已是我国新的发展阶段的一个
重要支柱产业，也是事关国计民生的经济要素。房
地产市场宏观调控措施离不开法治的保证，法制化
的宏观调控运行框架，能够为宏观调控利益相关人
的合法利益提供基本的保护，使得任何市场主体都
不会因为国家的宏观调控及管制措施而受到不合
法的权益剥夺。
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第1个回答 2021-03-17
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