我国近年来主要的财政政策及其效果

我需要的是大概是近10年（即2000开始到现在）政府所采取的财政政策
希望能够尽可能地概括开说，并且表明政策所带来的效果

[国研专稿]近年来我国财政政策的效果和问题
内容摘要：1997年以来，我国财政政策经历了由从紧到积极，再到稳健，直到向中性转换的过程。在这一过程中，财政收入占GDP比重偏低、国债水平不合理限制了财政政策效果发挥，财政政策手段之间、中央与地方政府之间仍存在财政冲突。对此，今后应重点理顺中央与地方的财权和事权关系，借助税费改革放宽企业经营空间，完善分税体制下的地方税体系，适时下放税收立法权，协调好财政政策和货币政策的关系。

关键词：财政政策，财政体制，效果

改革开放以来，我国财政收入占GDP比重始终偏低，但是由于财政政策快速、有力的作用特点与我国长期以计划手段为主的宏观政策调控体系相符合，因此财政政策在宏观调控实践中仍然占据主要地位，在对短期经济波动调控时是首选政策。在经历了一段时期调整后，这一情况已开始改观。�

一、近年来我国财政政策的有关情况

自1992年以后，随着“软着陆”这一经济调控手段的实施，我国经济增长连续6年逐步降温，GDP增幅从1992年的14.2%下降到1998年的7.8%。从1997年下半年开始，我国经济发展的外部环境方面发生了重大的变化，当年7月爆发的亚洲金融危机对我国的外贸和整体经济造成了巨大冲击。�

（一）1998-2002年：财政政策从“适度从紧”转变为“积极”

1997年7月始于泰国的亚洲金融危机是20世纪末本世纪初破坏力最强、影响范围最广的一次金融风波，是近年来最严重的一次全球性经济事件。为应对亚洲金融危机造成的全球性经济衰退和我国国内需求不振的局面，从1998年第四季度起，我国实施了以增发长期建设国债为主要内容的积极财政政策。�

1998年至2005年8年间，我国累计发行长期建设国债9900亿元，主要用于基础设施建设。积极财政政策对拉动内需、促进经济稳定增长发挥了重要作用，也为今后经济和社会发展创造了条件。我国国内生产总值增速在1999年滑落到7.6%的谷底之后，从2000年开始逐步扭转局势，增速稳定在8%左右，之后进入了新的上升通道。�

应当承认，财政政策在某种程度上仍然具有较强的指令色彩，是一种政府比较“喜欢”的经济手段。积极财政政策不可避免存在一定挤出效应：首先，大规模财政资金用于基础设施建设，其中也包括一部分竞争性的项目，从而排斥了私人部门进入这些领域。这一时期居民储蓄存款的快速增长，部分原因也在于一些私人投资受到影响导致转化不畅；其次，积极财政政策在短期和中长期内挤出效应不同。在政策初期，由于面临的主要问题是有效需求不足、资源未被充分利用，因此挤出效应不明显。当经济景气好转、私人投资有所启动时，这种挤出效应会释放出来。�

但我们也应注意到，积极财政政策较好地把握了“该进则进”的时机，不但抑制了经济下滑趋势，同时将财政政策力度施加于基础设施建设和教育、医疗卫生等公共项目，既弥补了以往在这些领域的投入不足，也与金融改革的有关措施相适应，在一定程度上控制了“挤出效应”的扩大。同时，诸如进一步放宽对国有企业的管制、财政资金退出一些竞争性领域等具体措施为私人投资让出空间，既有利于市场经济法则的深入贯彻，也有利于政府职能的合理转换，实现了通过公共投入稳定经济增长和保护私人投资利益的“双赢”结果。�

(二)2003年以来：财政政策由“积极”转向“中性”

2003年以来，包括外资在内的各种非国有经济成分投资大幅度上升，国债投资在全社会投资中所起的作用逐步下降。长期建设国债占财政总支出的比重已从2000年的9.4%下降到2003年的5.9%，2006年进一步降至1.5%，占财政债务发行总额的比重从2000年的35.9%下降到2003年的22.8%，2005年进一步降至11.6%。可见，全社会投资资金结构已经发生了显著变化，过分依赖国债资金的状况得到了改善。�

2004年5月，财政部首次提出将采取中性财政政策，有保有控。这意味着财政政策面临重要转折。财政政策转向中性的依据主要在于：首先，由于结构性矛盾长期未得到缓解，我国经济从2002年出现了局部过热的风险，并有加剧趋势。在这种形势下，继续实行积极财政政策可能会阻碍政府采取的一些改革措施；其次，财政的可持续性令人关注。积极财政政策持续了6年，到2003年总计发行了8000亿元的长期建设国债，财政的可持续性令人怀疑；再次，积极财政政策对我国GDP增长速度的贡献逐步降低。民营经济自主增长动力上升之后，GDP的增长开始更多地依靠私人投资推动；第四，虽然政府规定了国债资金使用的结构，但资金仍然偏重于国有企业，资金使用效率不高。民营企业进入国债项目十分困难，这种歧视性行为进一步阻碍了市场竞争。应当说，财政政策适时转型是非常必要的，也是符合市场经济运行规律的。�

（三）数量评估

我们借助模型评估了近年来财政支出乘数和财政支出政策的效果。�

1.财政支出乘数�

通过模型估计结果的计算，1998～2006年间我国的财政支出乘数基本处在1.21～1.4之间，呈下降趋势，1997年之后的3年均保持在较高水平，从2000年开始逐渐降低，近两年已经接近1.2。这种变化印证了积极财政政策的拉动作用在初期较强，中后期则由于市场逐步活跃以及政策的主动调整而开始降低。�

表1 财政支出乘数

2.财政支出政策的效果�

第一阶段是亚洲金融危机爆发之后，从1998年开始直到2002年左右实行积极财政政策的时期。需要说明的是，其中个别年份财政赤字变动微弱，我们略去了对这些时段的分析。

在各个考察年份中，增加财政支出引致GDP增速比假定预测增速（指财政赤字保持上年水平时的模型计算结果）均有不同程度提高，其中1998年最高为1个百分点，2000年最低为0.1个百分点。1998年政府采取的财政政策对遏制经济增速下滑起到了关键作用，但从1999年之后，由于增加财政赤字对固定资产投资的促进作用比较有限，并且作用不稳定，因此对经济增长起到的促进作用逐步减弱。�

分析原因在于，财政政策措施存在不协调之处，政策作用被部分抵消。一是扩大内需政策的多数具体措施是以刺激投资增长为主，较少考虑刺激消费增长，并且同期一些改革措施对居民预期产生了负面影响；二是有关政策措施促使财政收入增速提高，而财政收入增加、特别是税收增加对经济增长产生了一定的收缩效应，部分抵消了增加财政赤字对经济增长产生的扩张效应。�

第二阶段是从2003年起，中性财政政策逐渐提上议事日程的时期。2003年，我国政府象征性减少发行长期建设国债100亿元，标志着财政政策开始向中性过渡。此后，2004年和2005年也分别比上年各减少300亿元，2006年比上年减少200亿元，并且个别年度国债资金开始向下一年结转。�

模型结果显示，削减财政赤字对2004年经济增长没有明显的抑制作用，主要是固定资产投资实际增速仍然保持在高位。分析原因是非国有经济投资增长动力已经逐步恢复，成为带动生产增速提高的主力，另一方面，财政政策的影响效果在逐步减低，因此，削减财政赤字进一步为非国有部门投资让出了空间，使民间投资继续保持较高的积极性。�

削减财政赤字对2006年经济增长有一定的抑制作用，主要作用施加于固定资产投资的增长。分析原因可以发现，一方面，经济过热时期，国有经济投资增长仍然是影响GDP的主要力量，另一方面，虽然财政政策的影响效果总体呈减弱趋势，但财政资金仍然有一定惯性拉动作用。因此，削减财政赤字可以进一步为过热领域降温。�

模型结果也表明，相机抉择的财政政策具有的“凯恩斯效应”并不稳定，对经济波动的稳定作用也较难把握。当经济步入平稳阶段后，财政政策应适时转向中性，避免出现成熟市场经济体中遇到的财政政策非平稳问题。�

二、制约我国财政政策的有关问题

结合上文的分析，我们提出财政政策存在的以下一些问题。�

（一）“两个比重”仍然偏低制约着财政可支配资源数量

我国财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全部收入比重均处于较低水平。1995年至今，财政收入的年增长速度只加快了不到3个百分点，且增长势头波动较大。从比重上看，财政收入占GDP的比重从10.3%提高到了18.5%，但是这一过程是非常缓慢的，平均每年只提高0.7个百分点。总体上看，财政可支配资源比重偏低造成财政能力仍然很低。�

表2 我国财政收支基本情况（%）

资料来源：国家统计局《中国统计摘要》，中国统计出版社，2007。

（二）国债水平不合理限制了财政政策效果发挥

根据下表所示，我国的国债监测指标表现为“两超一低”：一是国债依存度和偿债率的“两超”，二者近年来分别保持在20%以上和13%左右，均已超过20%和10%的国际公认的警戒线水平（国债依存度2006年刚刚降到20%以下）；二是国债负担率的“一低”。我国九十年代以来的国债负担率总体呈上升趋势，1998年达到10.88%，最高的2005年达到17.32%，与国际上公认的60%的警戒线相距甚远，而且也远低于其他国家的比率。例如，日本2004年国债负担率达112.9%，美国在同时期为55.6%，英国、德国和法国2003年分别为37.4%、34.4%和33.7% (有关国家负担率指标参见〔日〕木下康司（主编）：《图说 日本的财政》，402页，日本东洋经济新报社，2005。)。�

可以看出：一方面，国债负担率远低于国际警戒线水平，表明发行国债仍有一定空间；另一方面，中央财政债务依存度过高，而且正处在上升趋势，从这个角度看，中央政府已没有继续大规模举债的能力。�

从三项指标的计算方法上看，国债依存度和偿债率的分子和分母均为财政指标，而国债负担率的分母为经济总量指标GDP。考虑到近年来我国经济总量增长较快，而财政总量处于相对较低水平，因此，“两超一低”既反映了目前在有限的财政收支中债务总量超高和收支结构不合理的问题，也反映了制约财政政策能力因素之一的债务收入仍有很大的发展空间。�

表3 国债各项指标（%）

注：①依存度=当年国债收入/当年财政支出；②中央财政依存度=当年国债收入/当年中央财政支出；③负担率=国债余额/GDP；④偿债率=当年国债偿还额/当年财政收入；⑤警戒线标准参见贾康、赵全厚：《国债适度规模与我国国债的现实规模》,《经济研究》，2000（10）；⑥2000-2004年负担率数据为计算所得，计算公式为：负担率=（上年全部国债年底累计余额+本年财政债务发行总额－本年国家财政债务还本付息支出）÷本年GDP，2003、2004年数据与《中国货币政策执行报告》2005（1）图示数据对比基本相符。

（三）财政政策手段之间存在冲突

中央政府实施宏观调控需要一定的财力作后盾，但并非是只要增加中央财政收入，就必然能够强化财政政策效果。比如从1998年下半年始我们通过扩大财政支出刺激内需，但同时为了保证财政收入，又开始强化税收的征管力度，使扩大内需的财政政策效果受到削弱。实际上，就增加收入而言，除了提高税率，加强税收征管，还可以修改与地方的分税规则，增加中央税种的数目；就刺激内需而言，也可以通过多种途径实现，比如通过相对少量的财政补贴鼓励某种产业发展等。�

（四）中央与地方政府之间的财政冲突

在履行事权方面，中央政府和地方政府仍按行政隶属关系划分管理范围，缺乏法律依据，职责仍不明确、不合理，职能交叉现象仍很普遍。中央政府目前处于主动地位，不愿意放弃在支出责任划分上的决定权，缺乏明确划分中央与地方政府之间事权范围的动力。�

中央与地方之间的事权划分不清晰造成了财权关系的不稳定。从财权划分上看，我国中央政府集中了所有的征税权（分税权）和负债权，而地方政府没有负债权。地方政府希望不断扩大对财力的运用和制定措施的权力，如果这种要求和希望得不到满足，地方政府就可能擅自越权，出现一些违规行为，如变相减免税收逃避中央税款和默许制度外收入等等。同时，由于地方政府的预期变坏，在增加地方财政收入方面的积极性会受到打击，对本应承担的事务和责任持等待和观望态度，这些都会动摇财政体制的根基，影响财政政策效果的发挥。

三、完善我国财政政策体制的有关建议

“十一五”期间，平稳适度增长仍将是我国经济的基本走势，经济结构调整将成为宏观调控重点。准确把握经济结构变化的基本特征，适时、有效地发挥财政政策的调控作用，是对经济平稳运行的有力保障。�

（一）理顺中央与地方的财权和事权关系

中央政府必须科学界定各级政府的事权范围，明确各级预算主体的支出职责，通过法律手段约束中央与地方的财政关系，使各级地方政府形成稳定的预期，避免短期行为的产生。界定各级政府事权范围的前提条件是政权层级的扁平化和政府职能的具体化：一是将现行五级政权简化为三级政权，即中央、省、县（市）；二是细化各级政府职能，明确划分各级政府间的事权。应按照公共产品的层次性来规范三级政府间事权及财权范围，将监督权交于本级人民代表大会及其常务委员会。�

（二）借助税费改革放宽企业经营空间�

单从税收角度看，我国企业的税收负担率并不算高，在国际上属中等偏下水平，当前减轻企业负担主要是在清理乱收费方面多做文章，将不合理的项目免除，还给企业一个正常的、宽松的经营环境。财政部门可以通过加强预算外资金管理，整顿乱收费，来达到实际的减税效果。这样，一方面可以真正为企业减轻负担，降低企业生产经营成本，提高企业的生产积极性；另一方面，也保护了各种合理合法的税收和收费，减少了对税基的侵蚀，有利于国家集中有限的财力，充分发挥财政政策效果。�

（三）完善分税体制下的地方税体系

科学划分分税制中的中央与地方税种，实现财政收入总量的提高和税收政策的顺利执行：一是中央政府要明确目标，即通过税种的划分保证在公平的基础上维护中央财政的宏观调控能力；二是所得税划分应本着有利于资源的优化配置，有利于企业之间公平竞争的原则，改变现在按行业、按征税难易度、按税收量来随意划分的状况；三是明确税种归属，避免过多的共享税影响中央与地方的收入来源，不利于中央与地方政府之间理顺关系。�

（四）适时下放税收立法权

我们应当在合理确定中央与地方的财政税收权限，实现合理分权的前提下，适当改变立法权集中于中央政府的现状，逐步将地方税的实施条例、实施细则等权限下放给地方人民代表大会，进一步完善现行地方税的征税办法。在部分地区开展赋予地方政府独立税收立法权的试点，鼓励适时开征符合本地人民生活需求和经济发展需要的地方税种，提高其提供相应的公共产品的财力。�

（五）协调财政政策和货币政策的配合

财政政策与货币政策的配合同宏观经济政策效果的发挥有极密切的联系，首先，政策的配合实施要充分考虑时滞问题。财政政策和货币政策的制定要具有预见性、超前性，并注意保持政策的一致性，努力避免各项政策之间出现冲突；其次，政策的定位要准确。客观上说，财政政策和货币政策都是有局限性的，我们要正确认识政策的短期调控功能与支持中长期改革发展作用之间的关系，切不可依赖宏观经济政策解决制约经济增长的所有问题；再次，财政政策与货币政策要合理分工。财政政策更多的是政府行为，货币政策更多的是市场行为，因此要根据政府与市场的分工来协调二者之间的关系。

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