促进我国商业性矿产勘查发展的政策建议

如题所述

一、将商业性矿产勘查和采矿业一并列入第一产业

在目前的《国民经济行业分类》（GB/T4754-2002）中，采矿业被划归第二产业，地质勘探业则被划归第三产业。商业性矿产勘查业和采矿业都是直接从事自然资源勘查和开发利用的初级产业，是国民经济的最基础产业。按照将“从自然界直接取得物质和能量的产业”定义为第一产业，而矿产品即是直接从自然界获取的，采矿业无原料购置环节，符合第一产业的范畴。世界各主要矿产国都普遍将包括矿产勘查在内的采矿业划归第一产业，实行低税率。商业性矿产勘查是采矿业的前期工作，也应归属于第一产业的范围。在联合企业中，地质勘探、采掘和选矿部分也是第一产业范围，以区别于后部的冶炼、加工、炼焦、化工等产业。目前我国商业性矿产地质勘探业和采矿业呈现一种弱势产业特点，主要困境突出表现为其基础产业地位尚未得到真正确立，从而导致无法制定一套统一的、符合矿产经济规律的制度和优惠政策，这就造成了比农业更具危机的和复杂的局面。依据国际惯例，将商业性地质勘探和采矿业调整复位到第一产业中，并制定与其产业地位相适应的财政、税收、金融、投资政策，是当务之急。另外，将商业性矿产勘查与矿业一并划入第一产业，也有利于促进矿产勘查更好地融入矿业。

二、进一步发挥市场在勘查要素配置中的基础性作用

明确市场化是商业性矿产勘查改革的方向，所有的政策和国家投资都应服务于推进和引导市场发展的目标。

要进一步规范和发展矿业权市场，首先要按照有关法规的规定，明确界定矿业权的一级市场和二级市场。尤其要大力发展二级市场，凡是通过投资形成的矿业权，均属二级市场，即使政府出资，再出售时也是转让，而不再是出让。只有这样，才能为发展矿业权二级市场创造公平竞争的环境。其次要把对矿业权依法行政管理同直接出让、转让矿业权严格区分开，凡是进入市场的矿业权，不论主体属于谁，都应当遵守市场的法规。不能既当运动员，又当裁判员。第三要加强矿业权有形市场建设，可以考虑在全国建立一个统一的矿业权交易所，在重要地区，建立若干个分所，并加以联网，保证信息畅通；要严格市场准入退出制度，规范运行规则，矿产勘查投入必须资本化，不准以事业费和政府经费保底的单位进入市场经营，以规范交易行为，消除任何形式的垄断，保证市场的公平竞争；通过规范市场行为，加强调控和监督，建立起运转流畅、有序的全国统一市场。

在矿业权市场管理中应建立相应的信息管理制度，如矿业权注册登记、档案管理、动态图件管理制度。对每个勘查和开采申请者要首先登记在案，对每一个已知矿区和矿床都要建立一份档案，比较详细地记录其勘查和开采的历史和现状，包括勘查和开采的公司的变化和产权的变化等。建立全国联网的矿业权管理信息系统，依此实现矿业权信息透明化管理，形成完善的信息披露机制。

要建立健全与矿业权市场相配套的市场体系。首先，对已经形成的矿产勘查技术劳务市场要制定不同类型、不同级别的资质条件，严格准入制度，规范市场行为，保证市场的公平与公正。其次要与财政、金融部门沟通，尽快启动我国矿产勘查的融资市场。可以先列出专题，组织专家进行可行性研究，力争突破勘查资本化向证券化转换的障碍。在国内矿业融资市场筹建中，应允许并引导企业到国外金融市场进行矿业融资。以此，将市场经济国家的矿业融资经验引入我国，结合我国的具体国情，建立起中国的矿业融资市场。为配合矿业权的交易和为矿产勘查融资市场的启动创造良好的基础条件，对现有的中介组织进行认真整顿，规范资质，严格把关，推进独立地质师制度的建立，以便形成有诚信的矿业权评估机构，并积极创造条件，充分发挥中介的作用。

启动探矿权流转市场。先把国家出资的矿业权作为示范，使之真正流转起来。制定政策，把清理的国有出资形成的探矿权通过合理的方式使之流转起来，从而拉动商业性矿产勘查市场的发展。

三、继续推进市场主体的改革与发展

促进探采双向一体的融合，继续推进国有地勘单位的产权制度改革和主业改革，深化国有矿业企业的改革。结合地勘体制改革，发展中小型勘探公司，鼓励组建具有勘查投资能力和竞争能力的大型矿业公司。建立勘查公司与矿山企业之间的顺畅衔接机制。鼓励和支持民营企业进入矿产勘查开发领域。

（一）改造国有矿山企业

国有矿山企业既是矿产勘查市场主体，又是矿产勘查成果的需求大户。从现在起，停止一切形式的矿产资源和勘查成果的无偿占用，今后所有国有矿山必须通过自己的投入解决自己的矿产资源。对矿山现在保有的可供开采的储量，其勘查费用如果没有进入基建成本，都必须评估入账，作为资产管理，以保证各市场主体之间构成平等的竞争。

（二）对现有地勘单位实行事企分开

现有地勘单位的生产经营活动中，其中从事矿产勘查的，不论是经营矿业权，还是承包勘查技术劳务，都是企业行为，而不是事业的部分。改革后的地勘主业可能由几种形式组成：一是既探又采的勘查开采企业；二是进行探矿，并转让探矿权的勘查企业；三是勘查技术劳务咨询服务企业。因此，地勘单位必须坚持并加速企业化改革，政府应对地勘单位企业化应给予具体的、有效的、可操作的支持。充分发挥原国有地勘单位的作用是至关重要的。

（三）创建良好环境，大力扶持规模经营的民营企业、股份制企业和外国企业进入矿产勘查领域

由于规模经营的民营企业、股份制企业和外国企业产权清晰、治理结构科学合理，对自己后备资源的关心无需别人督促。通过它们的进入，必然对其他市场主体树立良好的样板，并构成良性的竞争压力。对民营矿业企业应加强管理，搞好服务。

四、加强矿产勘查的法规政策建设

尽快建立完善清晰、透明、稳定的商业性矿产勘查法规。加快《中华人民共和国矿产资源法》修改工作的步伐，建议把促进商业性矿产勘查发展作为矿产资源法修改过程中考虑的重要内容之一。通过立法强化对矿业权作为财产权的保护。建立稳定的政策法律体系。建立清晰、透明、稳定的商业性矿产勘查法规，明确探矿权的有效权益保障，使投资者的权益预期明确。

市场经济是法制经济，开展商业性矿产勘查工作最重要和基本的条件，就是要有一个健全、完善的相关法规体系作保证。随着形势的发展变化，现行《中华人民共和国矿产资源法》已不适应建立有序的矿业权市场体系的要求，对它再次进行较大的修改已经是客观的要求和共识。在修改内容上要突出重点，其中最重要的是从法律上解决矿产资源产权归属清晰问题。要对矿产资源国家所有权和矿产资源使用权，矿产资源产权与探矿权、采矿权，以及探矿权采矿权属性等理论问题研究清楚，并在法律中明确界定。以此为基础，建立起矿产资源管理的各项法律制度，明确各级政府、各市场主体的权责规定。同时，要充分考虑建立鼓励矿产资源勘查，规范勘查主体行为，指导监管勘查市场，合理确定责权和利益分配关系等法律制度。在新修改的《中华人民共和国矿产资源法》出台前，应适时完善相关法规，应针对出现的一些新情况、新问题，对已有的法规、规章、部门文件进行清理，不合现行法律的要废止；并根据当前法规实施过程中的热点、难点问题和市场体系建立、健全的需要，对一些现行法规政策进行完善，如价款的收取及分配管理办法、市场准入条件、范围等以及市场运作中的利益分配及探矿权“招、拍、挂”等问题拿出规范的办法，从政策层面上进行规范。

进一步明确和细化落实“优先权”。借鉴澳大利亚的保留许可证制度。这种许可证可以使探矿权人在找到了资源后，如果市场条件不好，可以暂时不进入开发阶段，直到项目在经济上可行后再进入下一阶段。在维多利亚、昆士兰和塔斯马尼亚州，勘查许可证可以直接转为采矿租约。申请保留许可证必须提交工作计划以及存在潜在经济矿化的证据。在大多数州，申请保留许可证的程序与申请勘查许可证类似，需要通知公众、土地权人和占有人。保留许可证一般有效期5年，可以延期。在保留期内，可以开展进一步的勘查工作。

加快《中华人民共和国矿产资源法》及相关法规修改的研究、论证步伐，提高《中华人民共和国矿产资源法》的修改质量，是加强矿产勘查最有力的措施和保障。我国民商经济类法规，大量的立法是部门立法。部门之间存在利益冲突，法律法规之间的冲突就会时有出现，难以避免。矿业立法涉及到财政、税收、金融、环保、土地、草原森林、工商管理、进出口、劳动、安全等各方面。修法过程需要重视国家层面的协调。在修法过程中，要建立起政府部门之间，政府部门和矿业界之间，政府部门、矿业界和公众之间辩论和审议机制。要特别听取包括矿产勘查在内的矿业界的意见。

完善地质勘查的标准、规范和管理制度。对地质调查，矿产地质勘查，水文地质、工程地质、环境地质勘查，地球物理、地球化学勘查，航空遥感地质调查等勘查活动制定标准和相应的管理制度。对地勘行业主管部门及其职责范围、权限划分作出明确规定；对勘查的计划管理、项目管理、资质管理、勘查登记管理、勘查成果登记管理制定具体的规章。

五、依法行政，规范政府对商业性矿产勘查的管理

明确中央政府和地方政府在矿产勘查管理上的权责划分。中央政府主要负责制定国家政策，包括财政、货币和税收政策，矿业投资政策，维护公平公正的市场秩序。地方政府主要负责管理和配置矿产的财产权，主要负责土地管理，勘查和开采的管理，包括环境和安全等管理。一般情况下，各级政府均不直接参与商业性的矿产勘查和开发。

依法行政，规范审批程序，防止地方保护和部门保护主义。加强地方政府对商业性矿产勘查的管理，形成勘查市场的区域市场竞争机制。

进一步规范矿业权管理制度和政府行政行为。针对共性的问题集中研究，统一认识。纠正“一种政策，各自表述”的混乱现象，切实把认识统一到法规政策上来，没有法规政策依据的，尽快研究统一政策。加强对矿业权经济关系的研究，为分类分级管理提供理论基础和政策依据。严格审批程序，规范审批行为，严禁随意增加行政许可。规范矿业权收益管理，合理确定分配比例，明确使用方向。消除双轨制，重点培育和规范矿业权二级转让市场，持续开展矿产资源勘查开采秩序治理整顿，建立“统一、开放、竞争、有序”的矿业权市场。

加强法律监督体系建设。建立制约机制，完善监督程序。各级国土资源行政主管部门应按管理渠道，加强对下级机关实施行政许可的监督，及时有效地纠正行政许可实施中的违法和不当的行政行为。建立听证制度、监督制度，加强行政许可的监督管理，构建公开、公正、透明、高效的行政许可实施机制。

六、加强对地质矿产勘查的统筹规划和统一管理

要组织编制和实施全国和地方的地质勘查规划，根据国民经济发展的需要，从长计议，合理规划公益性地质工作和商业性地质工作，并做好二者之间的衔接。要在矿产勘查规划中搞好宏观部署，突出重点矿种和区域，努力实现找矿新突破。

全国和地方的地质勘查规划、计划要纳入同级国民经济社会发展规划、计划，为综合规划、计划提供基础数据，也为发展地质勘查工作提供依据，引导探矿权市场健康有序发展。

要理顺国家预算资金投资渠道，加强统一管理。目前投入的渠道有国家大调查经费、中央矿产资源补偿费、国家财政补贴、危机矿山勘查经费、国务院有关部门投入经费、省矿产资源补偿费[有的市（县）也有矿产资源补偿费项目]、省矿业权“价款”收益，国有地勘单位事业费中的勘查经费及扶贫经费等，由于事出多门，政出多门，资金多渠道，立项管理混乱，一个项目可以重复申请多种勘查资金，产权不明晰，管理分散粗放，监督不力，成本加大，勘查质量和效益低下。建议有关部门建立协调机制，加强对国家地质勘查经费的统一管理。

七、建立国家矿产勘查风险基金

在当前资源瓶颈约束矛盾突出，商业性矿产勘查市场又不发育、社会风险勘查资本不足的情况下，建议国家加大财政投入勘查的力度，设立矿产勘查风险基金，作为缓解燃眉之急的权宜之计。建立矿产勘查财政补贴资金和补贴机制，不是以盈利为目的，主要是作为政府的一种宏观调控措施，目标是引导社会勘查资金的进入，引导和支持地勘单位的改革与发展，繁荣商业性矿产勘查市场。

当前，我国投入地勘工作资金主要有中央与地方财政、中央与地方资源补偿费、中央与地方各专项地质矿产勘查经费，其投入方向主要是公益性和战略性矿产勘查。建议针对商业性矿产勘查建立国家矿产资源勘查“勘查基金”，基金来源主要是中央财政、中央资源补偿费和专项资金；各省（区、市）也可以地方财政、资源补偿费部分或全部建立省（区、市）矿产勘查“勘查基金”。基金运作要有单位专门负责管理使用，使用方式，可以作为贷款，也可以作为风险补贴资金和资本注入。补贴的对象是矿业权市场供给主体，政府不能独立立项。获得补贴的主体，必须自己出一定比例的资金与补贴资金合起来使用，找矿成功了，补贴资金可以入股或返还；找矿失败，经审查补贴资金可以核销。资本注入，可以充分利用现有地勘单位在找矿人才、地质信息掌握方面的优势，将其改造成资源性探矿公司，对其注入找矿资本，承担保值增值的责任。基金具体操作时，应制定基金使用管理办法和运作程序，以这种基金制度激励投资者进行风险勘查的积极性，吸引更多的社会资金进入地质勘查，繁荣商业性矿产勘查市场。