生活饮用水卫生的基本法律规定有哪些

如题所述

1 我国现行有关生活饮用水卫生法律法规
1.1 基本法律
《中华人民共和国刑法》第三百三十条规定供水单位供应的饮用水不符合国家规定的卫生标准，“引起甲类传染病传播或者有传播严重危险的，处三年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑”。
1.2 一般法律
《中华人民共和国传染病防治法》共九章八十条，其中十条与饮用水关系密切。其内容明确了法定介水传染病的种类，规定了各级政府卫生行政部门、供水单位、涉水产品生产企业的法定职责以及失职应负的法律责任。
《中华人民共和国环境保护法》虽然没有直接对饮用水作相应规定,但是部分条文对饮用水的保护有一定的作用,例如第二条规定:“本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”其中,水环境在本法当中属于被保护的对象之一。
《中华人民共和国水法》是我国第一部系统规范水事活动的基本法, 对规范水资源开发利用与保护、加强水资源管理等方面都发挥了积极作用。
《中华人民共和国水污染防治法》 主要包括水污染防治的监督管理和具体措施等制度，从控制水源污染、保障水质安全的角度体现了我国饮用水安全的法律保障。2008年修订后，在立法宗旨上新增加了“保障饮用水安全”的规定，并专门增设了“饮用水水源和其他特殊水体保护”一章，进一步完善饮用水水源保护区的管理。
1.3 行政法规
国务院颁布了一批与生活饮用水有关的行政法规，如《中华人民共和国传染病防治法实施办法》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》、《城市供水条例》、《突发公共卫生事件应急条例》等。
1.4 地方行政法规
我国一些省、直辖市、自治区因地制宜，制定颁布了一批有关生活饮用水的地方法规和规章，在当地的生活饮用水卫生监管中发挥了重要作用。如《北京市生活饮用水卫生监督管理条例》、《上海市生活饮用水二次供水卫生管理办法》、《黑龙江省生活饮用水卫生监督管理规定》等等。
2《生活饮用水卫生监督管理办法》的主要内容
《生活饮用水卫生监督管理办法》是建设部与卫生部于1996年7月9日以部长令联合发布的，并于1997年1月1日起施行。《生活饮用水卫生监督管理办法》的实施, 标志着我国生活饮用水卫生监督管理工作有了专项规章, 对保证生活饮用水的卫生安全, 保障人体健康具有重要的意义。
2.1《生活饮用水卫生监督管理办法》总则中主要对立法目的、依据、适用范围以及卫生部与建设部在饮用水卫生监督、卫生管理工作的分工做了明确的规定，同时还明确了各级卫生行政部门实施饮用水卫生监督工作的范围。鉴于生活饮用水在国民经济生活中的重要作用，本《办法》针对供水卫生安全方面的问题，以及目前市场上涉及饮用水卫生安全的产品卫生质量的状况，规定了对供水单位和生产涉及饮用水卫生安全的产品的单位和个人实行卫生许可制度，以保护消费者健康。
2.2 在卫生管理方面，强调了生活饮用水必须符合国家生活饮用水卫生标准，规定了供水单位职责和饮用水卫生许可证制度；对新建、改建、扩建的供水工程项目的选址、设计审查、竣工验收规定必须有卫生行政部门参加；对于生产涉及饮用水卫生安全产品的卫生质量，以及直接从事供、管理水人员的卫生管理都作了明确规定，并强调设置饮用水源保护区，防止水质污染，以有效地加强水源水的卫生防护。
2.3 为有效地实施卫生监督，本《办法》明确了各级卫生行政部门在实施卫生监督活动中的职责范围，对涉及饮用水卫生安全的产品管理审批权限作了原则规定，对涉及饮用水卫生安全的进口产品，规定须经卫生部审批后方可进口和销售。同时还对违反本《办法》规定的作出了行政处罚规定。另外对几个专门用语，如“二次供水”、“集中式供水”和“涉及饮用水卫生安全的产品”等用语含义作了说明。
3《生活饮用水卫生标准》对生活饮用水的保护
生活饮用水卫生标准是指从保护人群身体健康和保证人类生活质量出发,对饮用水中与人群健康有关的物理、化学和生物等各种因素以法律形式作出的量值规定,以及为实现量值所作的有关行为规范的规定,经国家有关部门批准,以一定形式发布的法定卫生标准。
我国政府历来都十分关心和重视生活饮用水卫生工作,曾多次发布和修改生活饮用水卫生标准。
3.1 1956年制定的《生活饮用水卫生标准》及1959年、1976年修订的标准分别包括15项、17项、23项微生物、一般化学和感官指标,着重技术要求,均未列为强制性卫生标准。1985年卫生部组织饮水卫生专家,结合国情并吸取了世界卫生组织饮用水质量标准和发达国家饮用水卫生标准中的先进部分,制定了《生活饮用水卫生标准》（GB5749-85），将水质指标由23项增至35项，由卫生部以国家强制性卫生标准发布，增加了饮用水卫生标准的法律效力。
3.2 2006年12月29日国家标准委和卫生部联合发布了《生活饮用水卫生标准》（GB 5749-2006），这是国家首次对1985年发布的生活饮用水标准进行修订，这项新标准提出了水质常规指标38项、消毒剂常规指标4项、水质非常规指标64项。与旧标准相比新标准具有如下三个特点:一是加强了对饮用水水质中的有机物、微生物等方面的具体要求,其中水质指标增加了71项,修订了8项。二是统一了城镇和农村饮用水卫生标准。该标准不仅适用于城乡各类集中式供水的生活饮用水,同时也适用于分散式供水的生活饮用水。三是实现了饮用水标准与国际标准接轨。新标准水质项目和指标值的选择上,参考了世界卫生组织的《饮用水水质准则》和欧盟、美国、俄罗斯和日本等国的饮用水标准，并充分考虑了我国实际情况，基本实现了饮用水标准与国际接轨。
我国现行的生活饮用水卫生方面的法律法规,基本上保护了生活饮用水的安全,保障了人民群众的生命健康,在一定程度上打击了破坏生活饮用水卫生安全的违法行为。但是,随着我国社会经济的发展,现行的法律法规已经不能满足生活饮用水卫生监管的需要，有待于进一步的完善。
4 我国生活饮用水卫生现状
随着国民经济的不断发展和人民生活水平的不断提高，广大群众对生活饮用水的质量要求也越来越高。在各级政府和各相关部门的的努力下，我国居民的生活饮用水安全状况有了很大提升，但是我们也要清醒地看到存在的问题依然比较突出。了解我国生活饮用水卫生现状，才能使不断改进和完善我国生活饮用水卫生法律法规的工作有章可循、有据可依。
4.1 生活饮用水水源污染日趋严重
2005年,全国七大水系的411个地表水监测断面中有27%为劣ⅴ类水质,基本丧失使用功能。根据第二次全国水资源调查评价结果,按照水功能区划的标准,目前饮用水源地水功能不达标率达35.6﹪,其中河道不达标率44﹪,湖泊不达标率77﹪,水库不达标率23﹪；全国1073个城镇地表水饮用水水源地有25%的水质不达标;地下水水源地水质问题也很严重,115个地下水水源地中有35%不合格。除水源地常规水质项目超标外,有毒有机物污染已在一些饮用水水源地检出,有些地区还相当严重【1】。
4.2 饮用水二次污染时有发生
饮用水发生二次污染的主要原因有: 管网输送过程污染和水贮蓄过程污染。建国以来我国城市输水管网普遍采用钢筋混泥土管和铸铁管, 混泥土管水泥砂浆抹面容易渗出有害物质, 铸铁管使用几年后会产生锈蚀, 管网连接处密封性能不够好等有可能导致饮用水管网输水过程污染【2】。目前城市中低层建筑是由自来水厂通过管道直接供水, 而高层建筑供水则需通过二次供水设施才能获得，由于二次供水设施在选址、设计、施工, 以及日常卫生管理方面存在一些问题而可能导致饮水贮蓄过程污染, 例如饮用水池周围有污水管道、水箱进出水管位置不合适造成水池内出现死水区、饮用水箱(池)与消防水箱(池)共用、溢泄水管与下水或雨水管线直接连通、通气孔和检修口无网罩、蓄水箱(池)盖未上锁、无二次消毒设施、水箱(池) 未按规范要求定期进行清洗消毒等都有可能引起水质的恶化。
4.3 农村自来水普及率低, 饮用水存在严重安全隐患
在全国范围内的农村地区，相当一部分人仍然以分散式供水为水源，分散式供水以地下水、河水、沟塘水为主, 水质缺乏有效的净化消毒处理和定期检验,卫生得不到保证。一些以地表水为水源的地区, 农村生产生活污水的无序排放, 造成水源有机物和细菌污染严重, 给农村饮水安全带来极大隐患。大多数农村水厂设施简陋、制水功能老化, 管网常有破损或锈蚀, 有的水厂无任何净水设备, 水质也未消毒而直接供水。另外, 农民的饮用水卫生意识比较淡薄, 而农村又常常是卫生监督和疾病控制的薄弱环节。
5 我国生活饮用水卫生法律法规存在的主要问题
5.1 生活饮用水相关的法律法规立法滞后
我国现阶段属于“多龙治水”的发展中国家,治水工作由水利部、卫生部、环保总局等14个部门承担,在饮用水的治理工作上我国显现出群龙无首,各行其事的态势，缺乏各部门沟通与协作的联动机制，从而造成管理上政出多门,信息衔接不通畅,影响对饮用水安全的监督与保障。目前我国有关饮用水安全的法律较少,有关饮用水保护的法律条文分散,体系性不强, 并且法律之间的相互关系没有理顺,内容上还存在着重复之处。例如,在《环境保护法》中明确规定了各级人民政府负有防止水源枯竭的责任,而在《水法》中也有相同的规定；《水污染防治法》中规定国家建立饮用水水源保护区制度,同样在《水法》中也对此进行了重复性的规定。我国饮用水保护的行政法规和部门规章相对较多,但是立法层次较低，内容不全面。专业行政规章《生活饮用水卫生监督管理办法》仅为卫生部、建设部的部门规章，法制管理范围较窄，关键的饮用水水源难以管理。
与发达国家相比，我国在生活饮用水卫生立法方面的差距非常明显。以美国为例，《安全饮用水法》最初是于1974年由美国国会通过的，其目的是通过对美国公共饮用水供水系统的规范管理，以确保公众的健康。该法律于1986年和1996年进行修改，要求采取更多行动来保护饮用水及其水源——河流、湖泊、水库、泉水和地下水水源。作为美国饮用水保护专项法规的《安全饮用水法》，充分认识到饮用水水源保护的重要性,积极改进饮用水安全系统的筹资,并且特别注重相关工作人员的业务培训和公众信息的收集,上述这几点都是保证饮用水安全的重要部分。此法采用水源到供水水龙头全过程的分段保护的方式,来确保饮用水达到国家要求的标准，主要内容包括：（1）《安全饮用水法》应用于美国的每个公共供水系统。目前美国大约有170,000个以上的公共供水系统，他们几乎为所有的美国人供水。保证这些供水系统的供水安全的责任是由美国环保署、各州、部落、水系统和公众一起来分担的。（2）为了保证饮用水的安全，针对水中的污染，《安全饮用水法》建立了多道屏障。这些屏障包括水源保护、水处理、配水系统的一体化和公共信息。公共供水系统负责保证从水龙头中流出的水中的污染物不超过标准。水系统负责对水进行处理，且必须经常地对于水中特定的污染物做测试，并将结果向州做报告。如果水系统不符合标准，它有责任通知用户。现在要求供水者为用户做年度报告。公众有责任帮助当地的供水者确定需要优先解决问题的顺序，为筹资和水系统的改善做决策，并帮助制定保护水源的计划。（3）《安全饮用水法》的主要的组成部分是保护和预防。各州和供水者必须对水源进行评估以确定何处是易受污染的薄弱环节。水系统也可以主动地采用各种计划来保护他们的流域或水源，各州也可以根据其他法律的合法权力来预防污染【3】。
5.2 相关法律法规对农村饮用水安全关注较少
目前我国农村饮用水安全形势较为严峻,自2000年以来,湖南、江苏、辽宁、安徽等许多地方都曾发生严重的生活饮用水污染事件,造成当地群众生活饮水困难,危害群众的身体健康。我国大部分农村地区是分散式的供水模式,供水卫生情况可想而知,卫生部2010年2月18日透露:经全国爱卫会、卫生部对农村饮用水安全情况进行联合调查的结果表明,调查水样中未达到基本卫生安全的超标率是44.36%,而集中式供水中有消毒设备的仅占29.18%。这说明,我国目前的生活饮用水安全形势仍然较为严峻【4】。农村饮用水安全形势严峻与当地的经济发展水平有直接关系,但是最根本的原因在于我国目前的法律制度对农村饮用水安全的关注力度不够。当前,我国饮用水安全的相关法律规范的规定多注重对城市饮用水安全的保护,而严重忽视了广大农村地区的饮用水保护。例如, 《生活饮用水卫生监督管理办法》第二条明确规定:“本办法适用于集中式供水、二次供水单位和涉及饮用水卫生安全的产品的卫生监督管理。”同时,很多地方性法律规范也将其适用的范围限定在集中式供水范围之内,而忽略了分散式供水问题,这就使我国以分散式供水为主的广大农村地区处于国家和地方的饮用水安全法律规范之外,使农村地区居民的生命健康得不到法律的保护。
5.3 生活饮用水安全法律责任缺失
我国饮用水安全法律责任的相关规定无论从民事责任、行政责任还是刑事责任与发
达国家相比都比较薄弱，有些法律法规只提出了要求,没有规定被违反时有关人员应负的法律责任,特别是对违反法律规定的行政干预行为缺乏约束力。有法不依、执法不严、违法不究的现象比较突出。许多在法律上已经确立的制度,在实践中并没有被很好地执行 ，这也是我国当前生活饮用水卫生管理工作中面临的突出问题。我国关于饮用水安全法律责任采用最多的是行政责任，但在行政责任处罚上,还存在着罚款额度不高的问题, 例如《生活饮用水卫生监督管理办法》第二十六条规定:“在饮用水水源保护区修建危害水源水质卫生的设施或进行有碍水源水质卫生的作业的”，县级以上地方人民政府卫生行政部门应当责令限期改进，并可处以20元以上5000元以下的罚款。各地卫生部门在近年的监督检查中发现有的涉及涉水产品的违法行为由于《生活饮用水卫生监督管理办法》中缺少相应的执法依据而无法进行处理。
6 建议
6.1 加强公众参与制度
生活饮用水安全不能仅仅依靠政府,还需要广大群众的广泛参与，生活饮用水保护领域的公众参与制度已成为国际社会和大多数国家所普遍接受的准则。国家应建立生活饮用水信息公开制度,保证公民知情权,使公众切实了解生活饮用水卫生的状况,不仅在一定程度上保障公众知情权的实现，而且公众对生活饮用水状况了解的越详细、越真实,就越能提高公众保护生活饮用水的意识,越能激励公众自觉的防治水污染。
6.2 加快推进生活饮用水安全方面的立法进程
6.2.1 制定我国的《安全饮用水法》
目前,我国的饮用水安全方面的法制建设还处于不断健全完善的阶段,应从构建完善的饮用水法规体系的角度出发,在理顺体制、统一规范的前提下,出台综合性的《安全饮用水法》
通过此法规范我国在饮用水安全方面存在的问题，对饮用水安全进行全过程监控,真正做到依法保障饮用水安全。作为一项专门的法律,其立法范围应包括水资源及水资源的保护、水源污染的防治、生活饮用水安全的配套设施建设、生活饮用水及水源监测与监控,应该特别关注的是农村生活饮用水监管。
6.2.2 修订《生活饮用水卫生监督管理办法》。
该办法自1996年颁布实施后没有大的变化，其中不少内容已经不能满足卫生行政部门的监管需求, 有关部门应抓紧《生活饮用水卫生监督管理办法》修订案的有关工作。
6.3 完善生活饮用水安全的法律责任
生活饮用水安全是人民生活最基本的保障条件,需要法律给予切实有力的保障，因此必须加大对违法行为惩处力度，处罚一定要有威慑力,要防止出现守法成本高,违法成本低的现象出现。

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