反倾销的涵义以及兴起的动因

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WTO《反倾销守则》第18.1条涵义初探 On the Meaning of WTO Antidumping Agreement Article 18.1 张亮【学科分类】国际经济法
【摘要】WTO《反倾销守则》第18条第1款规定，“除依照本协定解释的GATT1994的条款外，不得针对来自另一成员的倾销出口采取特定行动”。本文通过对CDOSA案件的分析研究，指出一项措施只有与倾销（损害以及因果关系）的确定之间有着清楚的、直接的、不可避免的关系，而且必须对倾销实践具有不利影响时，才构成“针对倾销的特定行动”。除了最终反倾销税、临时措施以及价格承诺外，成员方采取的其他的“针对倾销的特定行动”都是被WTO所禁止的。(AD Article 18.1 provides that, “No specific action against dumping of exports from another Member can be taken except in accordance with the provisions of GATT 1994, as interpreted by this Agreement”. By analysing the CDSOA case, the author argues that a measure will only constitute
【关键词】倾销；针对；CDSOA(Dumping; Against; CDSOA)
【写作年份】2003年

【正文】
WTO《反倾销守则》（以下简称《守则》）第18条第1款规定，“除依照本协定解释的GATT1994的条款外，不得针对来自另一成员的倾销出口采取特定行动” 。这也就是说，除了《守则》以及GATT1994第六条所允许的以外，成员方采取的其他的“针对倾销的特定行动”(specific action against dumping)都是受禁止的。那么究竟什么是“针对倾销的特定行动”呢？是不是进口成员方采取的与倾销有关的行动都是“针对倾销的特定行动”呢？构成“针对倾销的特定行动”的标准又是什么呢？这些标准又应如何理解呢？以上这些问题在WTO争端解决机构(DSB)的许多案件中都一度成为争论的焦点，特别是在最近的“美国2000年持续倾销及补贴补偿法”(United States-Continued Dumping and Subsidy Offset Act of 2000，以下简称为CDSOA)案件中，更是体现得淋漓尽致。本文不揣浅陋，拟以CDSOA案件为研究视角，对上述问题进行初步探讨，以求教于各位专家学者。

一、CDSOA内容简介
CDSOA，即《美国2000年持续倾销及补贴补偿法》，又称《伯德修正案》，是由美国参议员罗伯特.伯德(Robert Byrd) 在2001年农业拨款议案中提出的一个修正案 ，并于2000年10月28日生效。CDSOA对美国《1930关税法》第五部分进行了修改，使其新增了名为“持续倾销及补贴补偿”的第754节。CDSOA的作用在于将美国海关所征收的反补贴税或反倾销税，按照一定的比例，分配给受影响的国内生产者(affected domestic producers)，以补偿他们的合格开支（qualifying expenditures）.
根据CDSOA，美国国内生产者如若想获得相应的补偿金额，必须满足以下两个条件 ：（1）该生产者是受影响的国内生产者。这也就是说，该生产者是导致征收反补贴税或反倾销税诉讼的申诉方或申诉的支持者，而且仍在从事涉诉产品的生产，没有被与反对发起调查的公司相关联的公司收购。（2）该生产者的开支是合格开支。所谓合格开支是指，在反补贴税裁决或反倾销税裁决颁布后产生的，并在CDSOA规定范围 之内的开支。该生产者所获得补偿金额，将根据其合格开支与所有受影响的国内生产者合格开支总额的比例确定。

二、“针对倾销的特定行动”的构成标准
在“美国1916年反倾销法” （United States-Anti-Dumping Act of 1916）案件]中，上诉机构裁决，只有最终反倾销税、临时措施以及价格承诺才是WTO所允许的针对倾销的措施。这个裁决得到了CDSOA案件专家组的认可和引用。因此，如果CDSOA被认定为“针对倾销的特定行动”，它就将违反《守则》第18条第1款的规定。显然，在CDSOA案件中，一个关键的问题是依据什么标准来确定一项措施是否构成“针对倾销的特定行动”。
申诉方认为上诉机构在“美国1916年反倾销法”案中对“针对倾销的特定行动”所做的解释，应该成为判定CDSOA是否构成“针对倾销的特定行动”的标准。在“美国1916年反倾销法”案中，上诉机构认为，“就我们看来，《守则》第18条第1款意义内的‘针对倾销的特定行动’这个短语的通常含义是指：为了对存在倾销构成要素的情况作出反应而采取的行动。‘针对倾销的特定行动’至少应包括那些只当存在倾销构成要素时才可能采取的行动”。
美国认为上诉机构在“美国1916年反倾销法”一案中无需对“针对倾销的特定行动”作出解释，因而不应认为上诉机构已经裁决《守则》第18条第1款适用于所有“为了对存在倾销构成要素的情况作出反应而采取的行动”。根据美国的看法，《守则》第18条第1款应局限于“针对”倾销的特定行动。某些行动可能是对倾销作出的反应，但却不是“针对”倾销的。要成为《守则》第18条第1款意义内的行动，必须具备以下两个条件：（1）适用于进口产品或进口商；（2）是难于负担的（burdensome）。
专家组认为，“美国1916年反倾销法”上诉机构之所以参考《守则》第18条第1款，是为了用其作为上下文来解释GATT1994第六条。上诉机构本质上并不是在解释《守则》第18条第1款。在当时的情形下，双方对争议的措施（对参与倾销的进口商强加刑事和民事责任）是否构成“针对”倾销的行动并无分歧，上诉机构也无需考虑《守则》第18条第1款中“针对”这个词的含义。专家组指出，对倾销作出反应并不必然意味着针对倾销。对倾销作出反应而采取的行动的范围比针对倾销的行动的范围要广。针对倾销的行动必须对倾销具有某些不利影响（some adverse bearing）。
因此，专家组得出结论，上诉机构在“美国1916年反倾销法”案中对“针对倾销的特定行动”所做的解释，并不是确定一项措施是否构成“针对倾销的特定行动”的标准。一项措施只有具备以下两个条件，才构成“针对倾销的特定行动”：（1）它是为了对倾销作出反应而采取的特定行动。即只有当存在倾销构成要素的情况下，才可能采取的行动；（2）它是针对倾销的行动。即必须对倾销有不利影响。

三、对构成标准具体含义的理解
在专家组确立了构成“针对倾销的特定行动”的标准后，双方对标准具体含义的理解上又发生了重大分歧。
1、CDSOA是否是为了对倾销作出反应而采取的特定行动
申诉方认为，只有当存在倾销构成要素的情况下, CDSOA补偿金才可能作出，是对倾销作出反应而采取的特定行动，主要理由如下：（1）CDSOA补偿金只对发起或支持反倾销调查的美国生产者作出。（2）CDSOA补偿金只对遭受倾销影响的美国生产者作出。（3）CDSOA补偿的是受影响的国内生产者在反倾销税裁决颁布后所产生的合格开支。（4）合格开支必须和涉诉产品的生产相联系。
美国否认CDSOA补偿金只有当存在倾销构成要素的情况下才可能作出。美国认为CDSOA没有要求美国海关，为了对存在倾销构成要素的情况作出反应而采取行动，因此补偿金并不直接建立在倾销构成因素的基础之上。相反，CDSOA要求美国海关应根据受影响的国内生产者的合格开支的证明书采取行动。因此，反倾销裁决是CDSOA补偿金必要前提条件的事实，并不足以说明CDSOA是对倾销作出反应而采取的特定行动。
专家组认为，虽然CDSOA并未提及倾销构成要素，也没有将倾销构成要素清晰地包含在获得CDSOA补偿金的必要资格条件之内，但是CDSOA补偿金只有在倾销构成因素存在的情况下才可能作出。具体而言，CDSOA补偿金在反倾销税征收后自动进行，而反倾销税的征收紧跟反倾销裁决，反倾销裁决只有在确定倾销（损害以及因果关系）后才可能作出。因此CDSOA补偿金与倾销的确定之间有着清楚的、直接的、不可避免的关系。对于受影响的国内生产者而言，CDSOA补偿金同反倾销税的征收一样，将从存在倾销构成要素时起，自动地顺利进行。
2、CDSOA是否为针对倾销的行动
（1）申诉方与美国的主张及依据
美国认为，要成为针对倾销的行动，一项措施必须适用于进口产品或进口商，而且是难于负担的。另外，就美国看来，该措施还必须直接针对进口产品。由于在实际情况中，进口产品分别由外国生产者、出口商、和进口商生产、出口和进口，因此特定行动的对象可以扩展到对倾销产品负有责任的有关的实体，即外国生产者、出口商、和进口商。
申诉方指出美国对“针对倾销”这个短语的处理过于限制。申诉方援引GATT1994第六条第2款和第3款作为其主张的根据。按照GATT1994第六条第2款和第3款的规定，征收反倾销税和反补贴税就是为了阻止或抵消倾销和补贴。由此可断定，针对倾销的行动至少应包括，像征收反倾销税一样，任何为了抵消倾销的行动。申诉方注意到倾销即可以被直接抵消，也可以通过给予国内生产者好处，以消除进口产品因倾销带来的价格优势，从而被间接抵消。
申诉方认为CDSOA所表明的目的确认了CDSOA补偿金构成了针对倾销或补贴的行动。CDSOA第1002节第1段阐述倾销和补贴“必须被有效抵消”，第3段指出持续倾销和补贴阻止市场价格回复正常水平，致使美国反倾销法和反补贴法的救济目的未能实现，第5段作出了美国贸易法应加强以使这些立法的救济目的得以实现的结论。就申诉方看来，CDSOA补偿金的目的就是有效抵消倾销和补贴，以确保市场价格回复正常水平。
美国认为申诉方未能证明CDSOA是针对倾销的行动，相反，申诉方只是假定CDSOA将对进口产品具有消极影响。如果这样的话，申诉方实际上将使专家组把《守则》第18条第1款改写成“…对进口产品或外国生产者具有假定消极影响的特定行动…”。美国还认为申诉方对针对倾销的行动的解释过于宽泛，这样任何改善国内产业地位的立法都将被假定对进口产品具有消极影响。美国也不同意，因为假定CDSOA对进口产品和国内产品的竞争关系有影响，而认定CDSOA是针对倾销的行动。照美国看来，一项措施，只有直接对进口产品或相关的实体，即外国生产者、出口商、和进口商，强加限制或负担时，才是针对倾销的行动。
就美国看来，CDSOA的目的或意图与其是否为针对倾销的行动在法律上是毫不相关的。美国指出争端的解决并不取决于CDSOA意图做什么，而应是CDSOA实际上在做什么。美国援引专家组在“美国1916年反倾销法”案中所做的下列陈述来否决一项措施的意图或目的与决定它是否构成“针对倾销的特定行动”有关，“…我们不同意第六条的适用取决于相关成员方所追求的目的。第六条是建立在一个客观的前提之上的。如果一个成员方的立法符合第六条第1款（倾销）的定义，第六条就适用。立法上所表明的目的并不能影响这种结论”。就美国看来，尽管美国辩解其1916年反倾销法的目的是救济掠夺性定价的反垄断问题，但是专家组仍然裁决立法的目的或意图不能将其排除出第六条的范围。该裁决后来得到了上诉机构的确认。因此，美国认为，由此可推断出，一项措施所表明的目的也不能将该措施纳入第六条或《守则》等的范围之内，如果该措施的实际要素（actual elements）并不属于这些条款的范围。
申诉方认为，“美国1916年反倾销法”案专家组并没有说一项措施的目的在法律上是不相关的，而是说一项客观上构成“针对倾销的特定行动”的措施，不能仅仅因为其所表明的不同目的而规避谴责。在“美国1916年反倾销法”中，专家组关心的是，如果一项措施的法律性质依靠其所表明的目的来决定，成员方就很容易通过在争议立法中表明一些虚假的目的以规避《守则》第18条第1款的禁止。就申诉方看来，这种关心在当前案件中并未出现。申诉方指出，就算CDSOA纯粹是一个“支付方案”，进行支付不是它本身的目的，而只是实现某些目的的手段。但就申诉方看来，美国并没有主张CDSOA第1002节所表明的目的是错误的，也没有主张CDSOA不适宜实现反映在决定中的目的。申诉方认为，由于CDSOA的目的就是如同CDSOA中所表明的那样，因此无道理让专家组忽略CDSOA的目的。
（2）专家组的分析及结论
在衡量CDSOA是否构成“针对”倾销的特定行动时，专家组注意到《守则》第18条第1款仅指针对倾销实践(practice of dumping)的措施，并没有明确要求一项措施必须针对进口倾销产品或有关的实体（如进口商、出口商、国外生产者）。专家组也不认为一项措施只有直接针对倾销，才能被认定是针对倾销。一项措施只有对倾销实践具有不利影响时，才是针对倾销的行动。就专家组看来，“针对”这个词在第18条第1款中并无任何限制，它的通常含义包括任何形式的不利影响，无论是直接的还是间接的。因此，第18条第1款即适用于直接，也适用于间接针对倾销实践的行动。专家组指出，如果不是这样，就无法理解上诉机构在“美国1916年反倾销法”作出的“针对倾销的特定行动可以表现为多种形式”的结论。
专家组认为，CDSOA对倾销产品与国内产品的竞争关系具有不利影响。特别是，CDSOA的结构（将补偿金与反倾销税的征收相结合）将使国内生产者处于更有利的竞争地位。虽然美国认为在第18条第1款中纳入竞争条件测试（conditions of competition test）是无任何依据的，但是专家组注意到，美国主张根据争议措施是否对进口产品或有关实体难以负担，来确定该措施是否属于第18条第1款的范围。就专家组看来，一项措施是否难以负担，就是看该措施是否对进口产品与国内同类产品的生产有不利影响。因此，专家组认为美国要求的“难以负担”实际上是要求，而不是不允许竞争条件测试。
专家组指出，合格开支是与涉诉同类产品生产有关的资本或运营开支，而且必须在裁决作出后终止前产生。这就是说，合格开支是国内生产者与涉诉倾销产品竞争产生的费用。补偿金的数额由征收的税额决定，从而与倾销幅度相关。美国声称持续倾销是竞争优势的证据，反倾销税的征收“平整了竞争场地”（levels the playing field），并未使倾销产品处于不利地位。虽然专家组同意持续倾销可能是竞争优势的证据，但是专家组认为将反倾销税与补偿金相结合，不仅仅是“平整了竞争场地”，而且还将竞争优势转移给了国内生产者。由于倾销产品的竞争优势转移给了国内生产者，倾销产品及有关实体因此遭受了竞争劣势。这里的竞争劣势就是针对（虽然是间接的）倾销的。
专家组认为CDSOA给予了国内生产者对所有相关产品的竞争优势，而不仅仅局限于对涉诉倾销产品。但是，专家组不认为一项措施只有排他性地针对倾销时，才能构成针对倾销的特定行动。《守则》第18条第1款指的并不是“排他性地针对倾销的特定行动”。“特定”这个词，只是用来规定行动类型的，而不是用来限制“针对”这个词的。这也就是说，如果一项措施在性质上，而不是在作用上是特定的，它也可以属于18条第1款的适用范围。
专家组指出以上结论似乎与美国立法机关通过CDSOA的意图相一致，即CDSOA主要是针对倾销或补贴的，同时在更大范围内反对进口竞争。专家组特别提及CDSOA第1002节。就专家组所见，国会意图借助CDSOA阻止由持续倾销或补贴引起的美国贸易法救济目的的落空。专家组由此推断国会意图借助CDSOA来针对持续倾销或补贴，以捍卫美国贸易法的救济目的。
专家组注意到美国辩解“一项措施所表明的目的不能将其纳入第六条或《守则》等的范围之内，如果该措施的实际要素并不属于这些条款的范围”。但是专家组认为，其在本案中的结论并不是基于CDSOA所表明的目的作出的，而是基于其他可靠的根据。CDSOA所表明的目的确认了专家组基于其他根据作出的结论，因此专家组认为CDOSA所表明的目的不应该被忽略。

四、结论
虽然从理论上讲，专家组的裁决只对争端案件本身具有法律约束力，不具有英美法上的先例约束效力。但事实上，其在解释WTO规则方面的作用是有目共睹的，在此就无需赘述了。通过以CDSOA案件为研究视角，我们不难得出以下结论：
1、除了最终反倾销税、临时措施以及价格承诺外，其他任何形式的针对倾销的特定行动都是被《守则》第18条第1款禁止的。因此，WTO成员方只能通过反倾销税、临时措施以及价格承诺这三种方式来救济倾销导致的国内产业损害。
2、一项措施只有具备以下两个条件，才构成“针对倾销的特定行动”：
（1）它是为了对存在倾销构成要素的情况作出反应而采取的特定行动。只要一项措施与倾销（损害以及因果关系）的确定之间有着清楚的、直接的、不可避免的关系，该措施就构成了为对倾销作出反应而采取的特定行动，无论其本身是否提及倾销的构成要素。
（2）它是针对倾销的行动。
并不是所有为了对倾销作出反应而采取的措施都必然针对倾销，对倾销作出反应的行动的范围比针对倾销的行动的范围要广。一项对倾销作出反应的措施如果对倾销有利，或在效果上是中性的，此时就不构成“针对倾销的特定行动”。一项措施只有即是对倾销作出反应而采取的，又针对倾销时，才构成“针对倾销的特定行动”。
“针对倾销的特定行动”针对的是倾销实践，《守则》第18条第1款并未限制它必须针对倾销产品或对倾销产品负有责任的有关实体（如进口商、出口商、国外生产者）。这就是说，以国内同类产品或其生产者为对象的行动也可以构成“针对倾销的特定行动”。此外，“针对倾销的特定行动”无须排他性地针对倾销实践时，它也可以同时针对与倾销实践无关的其他产品或实体，如未受反倾销税制裁的进口产品等。
专家组并没有明确界定“针对”的含义，只是抽象地指出，构成“针对倾销的特定行动”的措施必须对倾销实践具有不利影响。“针对”这个词在《守则》第18条第1款中并无任何限制，它的通常含义包括任何形式的不利影响，即可以是直接的，也可以是间接的。这就是说，针对倾销的行动不仅包括对倾销产品或有关实体强加责任（如征收反倾销税）的行动，而且也包括对国内同类产品或其生产者提供好处，以使他们处于比倾销产品更有利竞争地位的行动。
一项措施所表明的目的不是判断其是否构成“针对倾销的特定行动”的决定性因素。这包括两方面的意思：一方面，客观上构成“针对倾销的特定行动”的措施，不能因为其所表明的不同目的而规避《守则》的禁止。另一方面，也不能仅仅根据措施所表明的目的，而认定其构成“针对倾销的特定行动”。但是，在任何情况下，一项措施所表明的目的，都将成为专家组判断该措施是否构成“针对倾销的特定行动”的重要参考依据。
3、另外，还值得一提的是，根据专家组的看法，构成“针对倾销的特定行动”的这两个标准及其相关解释也同样适用于《补贴和反补贴协议》第32条第1款意义内的“针对补贴的特定行动”。这也就是说，如果一个成员方采取的措施与补贴（损害以及因果关系）的确定之间有着清楚的、直接的、不可避免的关系，而且对补贴实践具有直接或间接的不利影响，该措施将构成“针对补贴的特定行动”。除了最终反倾销税、临时措施以及承诺外，其他任何形式的针对补贴的特定行动都是被《补贴和反补贴协议》第32条第1款禁止的。

【注释】
1参见石广生主编：《中国加入世界贸易组织知识读本（二）》，《中国加入世界贸易组织法律文件导读》，人民出版社2002年版，第205页。
2United States-Continued Dumping and Subsidy Offset Act of 2000, WT/DS217/R, WT/DS234/R, WT/DS217/AB/R, WT/DS234/AB/R. 需要特别指出的是，文中所引专家组的观点后来均得到了上诉机构的支持。
3Public Law 106-387, 114 Stat. 1549, 28 October 2000, sections 1001-1003.
4Tariff Act of 1930, 19 U.S.C § 1675c.
5Tariff Act of 1930, 19 U.S.C § 1675c(a).
6Tariff Act of 1930, 19 U.S.C § 1675c(b)(1) and (4).
7在制造工具、设备、研发、人员培训、获得技术、保健和养老金等方面的开支。详见Tariff Act of 1930, 19 U.S.C § 1675c(b)(4)(A)-(J).
8United States-Anti-Dumping Act of 1916, WT/DS136/ 注明:出自北大法律信息网

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